Meritum

Czy protekcjonizm USA w handlu międzynarodowym osłabnie po wyborach prezydenckich w 2020 r.?

Wanda Dugiel
15.09.2020

Przed jesiennymi wyborami prezydenckimi w Stanach Zjednoczonych powraca tematyka protekcjonizmu handlowego. Taki kierunek prowadzonej polityki handlu międzynarodowego wynika z wielu przyczyn ekonomicznych i politycznych.

Wybory prezydenckie w cieniu COVID-19

Po najbliższych wyborach prezydenckich w listopadzie 2020 r. prawdopodobnie nie należy spodziewać się ograniczenia działań protekcjonistycznych Stanów Zjednoczonych w handlu międzynarodowym. W programach wyborczych obu kandydatów na Prezydenta Stanów Zjednoczonych, jeżeli chodzi o handel międzynarodowy, dominują poglądy protekcjonistyczne.

Wybory Prezydenta Stanów Zjednoczonych w listopadzie 2020 r. będą przebiegać w okresie wielu przełomowych wydarzeń w gospodarce światowej, negatywnych efektów gospodarczych pandemii Covid-19 i pewnie spadku obrotów handlu międzynarodowego (rysunek 1), co może sprzyjać tendencjom protekcjonistycznym na świecie, z uwagi na utrzymanie miejsc pracy na rynku krajowym.

Narastające wykorzystywanie przez Stany Zjednoczone argumentu bezpieczeństwa narodowego do działań protekcjonistycznych w handlu międzynarodowym oraz użycia przepisów ustawy o międzynarodowych nadzwyczajnych uprawnieniach gospodarczych (The International Emergency Economic Powers Act, IEEPA), stosowanej w sytuacjach zaistnienia nadzwyczajnego zagrożenia narodowego  – ustawy przyjętej jeszcze w 1977 r., potwierdza trwające od wielu lat dyskusje w ekonomii, o właściwych proporcjach wolnego handlu i protekcjonizmu w gospodarce.

Relacje polityczne i ekonomiczne USA i Chin

Wraz z polemiką dotyczącą protekcjonistycznych decyzji w handlu międzynarodowym, pojawiły się nowe pytania, jak chociażby to sformułowane w Financial Times (w wydaniu z 8 maja 2020 r.), jako tytuł artykułu: “US and China: edging towards a new type of cold war?” (czyli Stany Zjednoczone i Chiny: zbliżanie się do nowego typu zimnej wojny), które zmuszają do refleksji na temat wzajemnych relacji politycznych i ekonomicznych USA oraz Chin.

Rzeczywiście przejawy nacjonalizmu gospodarczego w zakresie wymiany handlowej w dziedzinie technologii między Stanami Zjednoczonymi, a Chinami nabrały tempa w latach 2019-2020, zresztą po obu stronach.  

Protekcjonizm, jako forma obrony narodowej

Nasilenie się działań protekcjonistycznych w ostatnich latach w Stanach Zjednoczonych jest związane, głównie z argumentem obrony narodowej oraz bezpieczeństwa narodowego (national defense and security). Argument ten – obok wielu innych m.in. ochrony miejsc pracy, ochrony raczkujących przemysłów – jest typowym podręcznikowym przykładem użycia narzędzi polityki handlowej do ochrony rynku krajowego1.

Dylematy społeczne powstają w momencie decyzji politycznych dotyczących wydarzeń, które można zakwalifikować jako sytuacje nadzwyczajne i wymagające użycia nadzwyczajnych środków kontroli eksportu oraz wyższych ceł, zwłaszcza w sytuacji napływu konkurencyjnego importu.

Protekcjonizm w handlu międzynarodowym, uzasadniony bezpieczeństwem narodowym, obejmujący wiele narzędzi polityki handlowej mógłby okazać się pojęciem bardzo rozciągniętym, któremu można podporządkować wiele sytuacji w wymianie handlowej.

Decyzje w tym zakresie zapadają na szczeblu rządów państw. Protekcjonizm w handlu międzynarodowym w wielu państwach uzasadniany jest różnymi argumentami, w tym utrzymaniem bezpieczeństwa żywnościowego, zarządzaniem branżami strategicznymi np. dostawami energii.

W Unii Europejskiej rozmaite narzędzia ekonomiczne wrosły już tak bardzo w instrumentarium polityki handlowej, jak chociażby znane społeczeństwu płatności bezpośrednie – wypłacane producentom rolnym, że nikogo dzisiaj nie dziwią.

Pewnie większości producentów i konsumentów nie zastanawia fakt, że płatności bezpośrednie jako subsydium, wymieniane są na liście subsydiów Światowej Organizacji Handlu (World Trade Organization), a stosowanie ich jest przedmiotem wielostronnych negocjacji handlowych. Podział subsydiów i porównanie ich do świateł ruchu ulicznego (dozwolone, częściowo dozwolone-spowolnione, zakazane) świadczy o głębokim zaangażowaniu państw w protekcjonizm w tym obszarze, bo przecież państwa stosują jeszcze instrumenty taryfowe, czyli cła.

Płatności bezpośrednie porównane do zielonego światła w ruchu ulicznym mają wskazywać na uzasadnienie protekcjonizmu, ponieważ w mniejszym stopniu oddziałują na przepływy handlowe niż inne narzędzia, takie jak ceny urzędowe i w kierunku takich płatności państwa przerzucają instrumenty ochrony rynku. Z tego powodu mogły sobie pozwolić na odejście od subsydiów eksportowych, mając do dyspozycji inne protekcjonistyczne instrumenty typu płatności bezpośrednie2.

Czyżby druga zimna wojna?

Niektóre z nowych środków polityki handlowej Stanów Zjednoczonych część obserwatorów porównuje z działaniami i utworzeniem przez Stany Zjednoczone Komitetu Koordynującego ds. Wielostronnej Kontroli Eksportu (COCOM), który rozpoczynając działalność w 1950 r. służył ograniczeniu amerykańskiego eksportu technologii do Związku Radzieckiego w okresie zimnej wojny. Wydaje się, że prezentowany w różnych dyskusjach wariant pójścia w kierunku nowej zimnej wojny może okazać się mało prawdopodobny, oba państwa porozumiewały się w różnych kwestiach handlowych w 2020 r. i mogą podjąć próby współpracy w przyszłości, chociażby na szczeblu wielostronnym.

Cyberprzestrzeń i nowe technologie

Współcześnie problem dotyczy, co prawda kwestii rosnącej konkurencji w technologiach na świecie, a w szczególności dostępu do danych wrażliwych oraz informacji osobowych, które mogą uzasadniać wprowadzenie różnych barier handlowych.

Temat ochrony cyberprzestrzeni wymaga również podjęcia szerszej dyskusji na szczeblu wielostronnym (współpracy międzynarodowej) i jest przedmiotem zainteresowania społeczeństw.

Podstawą decyzji Stanów Zjednoczonych o sankcjach wobec Chin w zakresie technologii była ustawa o międzynarodowych nadzwyczajnych uprawnieniach gospodarczych International Emergency Economic Powers Act, (art. 1702), na podstawie której Prezydent Stanów Zjednoczonych może przeciwdziałać „nadzwyczajnemu zagrożeniu” dla zachowania bezpieczeństwa narodowego i ogłosić stan wyjątkowy dla konkretnego zagrożenia3.

15 maja 2019 r. Prezydent Stanów Zjednoczonych wydał rozporządzenie wykonawcze w sprawie zabezpieczenia łańcucha dostaw technologii i usług informacyjno-komunikacyjnych (Executive Order on Securing the Information and Communications Technology and Services Supply Chain)4 i ogłosił stan wyjątkowy, ze względu na zaistnienie nadzwyczajnego zagrożenia, zarówno dla bezpieczeństwa narodowego, jaki i polityki zagranicznej oraz gospodarki USA.

Stan wyjątkowy polega na zakazie realizacji transakcji, związanych z nabywaniem i importem technologii oraz usług informacyjno-komunikacyjnych wytworzonych przez „zagranicznego przeciwnika”. W rozporządzeniu wykonawczym Prezydenta Stanów Zjednoczonych wyraźnie stwierdzono, że „zagraniczni przeciwnicy” (chociaż w rozporządzeniu wykonawczym nie zdefiniowano, o które państwa chodzi) wykorzystując nie tylko „luki w technologiach i usługach informacyjno-komunikacyjnych, które przekazują ogromne ilości wrażliwych informacji”, ale również prowadząc działalność w cyberprzestrzeni, mogą dokonywać szpiegostwa gospodarczego i przemysłowego w Stanach Zjednoczonych.

Międzynarodowe, nadzwyczajne uprawnienia gospodarcze

Zastosowanie przez prezydenta Donalda Trumpa przepisów ustawy o międzynarodowych nadzwyczajnych uprawnieniach gospodarczych nie jest wydarzeniem jednostkowym, charakterystycznym wyłącznie dla kadencji prezydenta Trumpa.

Począwszy od końca lat 70. XX wieku kolejni prezydenci Stanów Zjednoczonych korzystali ze swoich uprawnień, wynikających z Międzynarodowej Ustawy o Nadzwyczajnych uprawnieniach gospodarczych (The International Emergency Economic Powers Act, IEEPA). W XXI wieku zarówno prezydent G.W. Bush, następnie Barack Obama podejmowali działania o ogłoszeniu stanu wyjątkowego dla różnych konkretnych sytuacji. W kadencji Baracka Obamy w latach 2009-2016 dotyczyły wydarzeń związanych z sytuacją np. w Wenezueli, Somali, Iranie i były zainicjowane przez prezydenta Baracka Obamy, a następnie kontynuowane przez prezydenta D. Trumpa5.

Od początku 2020 r. działania Stanów Zjednoczonych objęły ustanowienie kontroli eksportu sztucznej inteligencji (styczeń 2020 r.). 12 marca 2020 r. Stany Zjednoczone przyjęły ustawę o bezpiecznych i zaufanych sieciach komunikacyjnych (Secure and Trusted Communications Networks Act of 2019), która miała służyć zapobieganiu dostępu do rynku amerykańskiego i tworzeniu infrastruktury telekomunikacyjnej opartej na technologii piątej generacji firm, które stanowią zagrożenie dla bezpieczeństwa narodowego Stanów Zjednoczonych6.

Restrykcje wobec handlu z Chinami

Kwestie ograniczania dostępu Chin do technologii amerykańskich często pojawiały się w 2020 r. W maju 2020 r. Stany Zjednoczone wprowadziły kolejne ograniczenia w zakresie użycia przez Huawei amerykańskich technologii do wytwarzania półprzewodników7.  Następnie w sierpniu 2020 r. restrykcje objęły szereg spółek zależnych Huawei, umiejscowionych w ponad dwudziestu państwach (m.in. we Francji, Niemczech, Szwajcarii, Holandii, Rosji, RPA), które mogą podważyć bezpieczeństwo narodowe Stanów Zjednoczonych. Jako przyczynę utworzenia listy podmiotów, którym ograniczono dostęp do technologii ze Stanów Zjednoczonych wskazano również politykę zagraniczną. Następnie rozszerzono listę firm z zakazem dostępu do technologii Stanach Zjednoczonych8.

Dostęp do danych wrażliwych

Zasadniczą kwestią do rozpoznania przez państwa, pozostaje dostęp do danych wrażliwych obywateli. Wyposażenie technologiczne sieci piątej generacji, wiąże się z funkcjonowaniem wielu branż w gospodarce energetycznej, rolno-spożywczej, w zakresie świadczenia usług transportowych, bankowych, sprawowania opieki zdrowotnej, w ramach inteligentnego zarządzania np. miastem.

Poza tym, postęp technologiczny decyduje o uplasowaniu poszczególnych państw w rankingu najważniejszych eksporterów świata. Jako ciekawostkę można przytoczyć przykład Anglii, która zakazała wywozu myśli technicznej w pierwszych latach XIX wieku, aby utrzymać swoją wysoką wydajność produkcji w przemyśle dzięki wynalazkom.

Usługi cyfrowe

W zakresie bezpieczeństwa świadczenia usług cyfrowych widoczne jest zbliżenie stanowisk Stanów Zjednoczonych i państw Europy Zachodniej.

Polaryzacji stanowisk Stanów Zjednoczonych i Unii Europejskiej (na szczeblu ponadnarodowym) w rozumieniu problematyki cyberbezpieczeństwa sprzyjały również działania państw na szczeblu narodowym. W maju 2019 r. Komisja Europejska w dokumencie pod nazwą „Cyberbezpieczeństwo sieci 5G” przyjęła stanowisko o potrzebie wzmocnienia działań na rzecz cyberbezpieczeństwa w państwach członkowskich Unii Europejskiej9.

Unia Europejska uznając rozwój sieci piątej generacji za istotny dla tworzenia jednolitego rynku cyfrowego przydzieliła Radzie UE kompetencje do nakładania sankcji w sytuacji wystąpienia cyberataków10.

30 lipca 2020 r. Unia Europejska ustanowiła po raz pierwszy w historii sankcje na trzy podmioty i sześć osób fizycznych, który przyczyniły się do cyberataktów i zagroziły bezpieczeństwu UE11.   

Coraz bardziej widoczna stała się współpraca między Stanami Zjednoczonymi a państwami Europy Zachodniej. Wielka Brytania postanowiła poprzeć działania USA i wycofała się z wcześniejszych decyzji określających dostęp do rynku firmy Huawei z lutego 2020 r., przyjmując stanowisko Stanów Zjednoczonych w sprawie tworzenia infrastruktury telekomunikacyjnej. Stany Zjednoczone konsekwentnie realizują program czystej sieci 5G. Wprowadzona kontrola eksportu technologii USA12  może umożliwić firmom amerykańskim, zainteresowanym w utrzymaniu dominacji Stanów Zjednoczonych w tworzeniu technologii 5G13.  

,,America first"

Tematyka protekcjonizmu w Stanach Zjednoczonych powraca przed wyborami prezydenckimi, ale podłoże działań protekcjonistycznych wynika z wielu przyczyn ekonomicznych i politycznych.

W programie wyborczym prezydenta Donalda Trumpa wskazano na realizację w czasie kadencji w latach 2017-2020 idei związanej z hasłem „America first”, przede wszystkim polityki propagowania uczciwego handlu. Stany Zjednoczone w tym okresie nałożyły cła na import stali i aluminium, wystąpiły z Transpacyficznego Partnerstwa, renegocjowały umowę handlową z Meksykiem i Kanadą NAFTA i podpisały nową umowę USMCA z tymi państwami, powiązaną w większym zakresie z normami pracy i kwestiami środowiskowymi14 .

Protekcjonistyczny kierunek polityki handlowej w Stanach Zjednoczonych przyjęty w latach 2017-2020 przez prezydenta Donalda Trumpa wzbudzając kontrowersje zarówno społeczne, jak i polityczne w samych Stanach Zjednoczonych, wynikał z wielu postulatów amerykańskich producentów.

,,Made in all of America”

Hasła protekcjonistyczne, wskazujące na utrzymanie protekcjonizmu w Stanach Zjednoczonych pojawiły się również w programie wyborczym Demokratów. Kandydat Partii Demokratycznej Joe Biden propagując w kampanii wyborczej hasło “Made in all of America” postuluje o poparcie dla sprawiedliwego handlu, wsparcie inteligentnych inwestycji, realizację zamówień rządowych w formie „kupuj amerykańskie”, ochrony cyberprzestrzeni i własności intelektualnej, oraz de facto powrotu miejsc pracy do Ameryki, co wiązałoby się ze wzrostem zjawiska reshoringu i być może częściowym odwrotem od ogromnego znaczenia we wcześniejszych latach procesów offshoringu w gospodarce światowej15 .

Obliczenia własne na podstawie danych Eurostatu dostępnych na stronie:https://stats.oecd.org/Index.aspx?DataSetCode=MEI_TRD

PRZYPISY

[1] A. Lukauskas, R. M. Stern, G. Zanini, (ed.), Handbook Trade Policy for Development, Oxford University Press, 2013
[2] https://www.wto.org/english/tratop_e/agric_e/agboxes_e.htm (dostęp 2.09.2020)
[3] United States Code Annotated, Title 50. War and National Defense. Chapter 35. International Emergency Economic Powers. Pełną treść aktu prawnego zobacz: https://uscode.house.gov/view.xhtml?path=/prelim@title50/chapter35&edition=prelim
[4] Pełny tekst zarządzenia znajduje się pod adresem: https://www.whitehouse.gov/presidential-actions/executive-order-securing... (dostęp: 2.09.2020)
[5] Szczegółową listę państw wobec których zastosowano IEEPA zob.: The International Emergency Economic Powers Act: Origins, Evolution, and Use, July 14, 2020, Congressional Research Service, s. 51-66
[6] Pełny tekst dokumentu znajduje się na stronie: https://www.congress.gov/bill/116th-congress/house-bill/4998
[7] https://www.commerce.gov/news/press-releases/2020/05/commerce-addresses-... (dostęp 2.09.2020)
[8] https://www.commerce.gov/news/press-releases/2020/08/commerce-department... (dostęp 2.09.2020)
[9] NIS Cooperation Group, Report on  Member States’ Progress in  Implementing the EU Toolbox on 5G Cybersecurity, July 2020
[10] O kompetencjach Rady Unii Europejskiej w sprawie cyberataków na Unię Europejską https://www.consilium.europa.eu/pl/press/press-releases/2019/05/17/cyber... (dostęp 2.09.2020)
[11] O działaniach Unii Europejskiej w zakresie cyberbezpieczeństwa zobacz szerzej: https://www.consilium.europa.eu/pl/policies/cybersecurity/ (dostęp 2.09.2020)
[12] https://www.commerce.gov/news/press-releases/2020/05/commerce-addresses-... (dostęp 2.09.2020)
[13] O eskalacji konfliktu zob. również: https://merics.org/en/analysis/us-campaign-against-chinese-vendors-globa... (dostęp 2.09.2020)
[14] Program wyborczy Prezydenta Donalda Trumpa znajduje się na stronie:  https://www.promiseskept.com/achievement/overview/foreign-policy/ (dostęp 2.09.2020)
[15] Pełna treść programu wyborczego Demokratów pod nazwą „2020 Democratic Party Platform” znajduje się na stronie: https://democrats.org/where-we-stand/party-platform/ (dostęp 31.08.2020)

BIBLIOGRAFIA

WANDA DUGIEL

 

DR HAB. WANDA DUGIEL,
PROFESOR w Katedrze Unii Europejskiej im. Jeana Monneta
Kolegium Ekonomiczno-Społeczne
kierownik podyplomowych studiów Rynki w Handlu Międzynarodowym

 

  1. Meritum