Bufor antycykliczny to klasyczne narzędzie polityki makroostrożnościowej, którego celem jest z jednej strony zmniejszanie stopnia narastania bańki kredytowej, a z drugiej wzmacnianie odporności sektora bankowego na szoki. Doświadczenia ostatnich lat wskazują jednak, że nie do końca wypełniał on swoją rolę, głównie ze względu na ograniczone stosowanie w krajach UE. Obecnie na znaczeniu zyskuje koncepcja tzw. pozytywnego neutralnego bufora antycyklicznego, czyli ciągłe utrzymywanie go na dodatnim poziomie, niezależnie od fazy cyklu finansowego i stopnia natężenia ryzyk systemowych.
Czy ta koncepcja ma szansę powodzenia?
Bufor antycykliczny (ang. countercyclical capital buffer, CCyB) został wprowadzony po globalnym kryzysie finansowym 2008–2009 przez reformę Bazylea III jako flagowe narzędzie nadzoru makroostrożnościowego. W Unii Europejskiej przepisy pakietu regulacji bankowych CRD/CRR wprowadziły możliwość jego zastosowania od 2014 r. przez krajowe organy wyznaczone (w praktyce banki centralne lub organy nadzoru bankowego). Każdy kraj UE musi co kwartał określać poziom wskaźnika bufora antycyklicznego, najczęściej robi to w przedziale od 0% do 2,5%. Wymóg CCyB określa, jak dużo kapitału wysokiej jakości powinien utrzymywać każdy bank, w zależności od jego stopnia narażenia na ryzyko. Poziom wskaźnika jest determinowany głównie w wyniku oceny fazy cyklu kredytowego i ryzyk związanych z nadmiernym wzrostem akcji kredytowej, a także uwzględnia specyfikę gospodarki danego państwa. Idea CCyB zakłada, że im większe ryzyko boomu kredytowego w gospodarce, tym stopniowo zwiększany jest poziom bufora, co powoduje, że akcja kredytowa staje się dla banków bardziej kosztowna, więc powinna rosnąć coraz wolniej. Badania potwierdzają, że w ten sposób bufor oddziałuje antycyklicznie, zmniejszając prawdopodobieństwo wystąpienia kryzysu finansowego i ewentualnych strat z tego tytułu. Z kolei, gdy nastąpi szok w systemie finansowym, bufor jest niezwłocznie uwalniany, zwiększając możliwości banków w zakresie kredytowania gospodarki. Tyle teorii. A jak CCyB był stosowany w praktyce krajów UE?
OGRANICZONE WYKORZYSTANIE BUFORA ANTYCYKLICZNEGO W OSTATNIEJ DEKADZIE
Niestety, liczne analizy wskazują, że kraje unijne dość skromnie korzystały z możliwości budowania odporności systemu bankowego za pomocą CCyB, gdyż najczęściej ustalały jego poziom na 0%. W okresie od 2014 r. do momentu przed wybuchem pandemii COVID-19 jedynie część krajów UE podnosiła CCyB, a większość z nich utrzymała CCyB niestety na poziomie 0%. Na koniec 2019 r. mniej niż połowa krajów UE i Wielka Brytania miały CCyB na poziomie dodatnim. Posiadały więc przestrzeń do luzowania wymogów makroostrożnościowych, gdy nastąpił nieoczekiwany szok pandemiczny. A pozostałe kraje? Były niejako zmuszone przez okoliczności do zmniejszania buforów innych niż CCyB. Zgodnie z analizami L. de Guindos’a1 w strefie euro wymóg z tytułu CCyB stanowił jedynie 0,2% aktywów ważonych ryzykiem na koniec 2019 r., co świadczy o ograniczonej możliwości wykorzystania go do łagodzenia szoku pandemicznego.
Ponadto wybuch pandemii i wojny w Ukrainie wskazują na występowanie szoków, które negatywnie oddziałują na system finansowy i gospodarkę, a które są nie do przewidzenia za pomocą modeli wczesnego ostrzegania czy poprzez testy warunków skrajnych wykorzystywane do identyfikacji ryzyk systemowych. Dodatkowo, regulacje kapitałowe dla banków stają się z czasem coraz bardziej skomplikowane, co ogranicza bankom możliwość skorzystania z kapitału „uwalnianego” z CCyB w momencie szoku. Stwarza to wówczas ryzyko jednoczesnego niespełnienia innego wymogu, np. w zakresie minimalnego wymogu funduszy własnych i zobowiązań kwalifikowanych. Identyfikowane są także „nowe” ryzyka systemowe, takie jak ryzyko cybernetyczne2 i klimatyczne3, na które póki co nie ma jeszcze wystarczającej reakcji ze strony regulacji i organów makroostrożnościowych. Zasadne jest zatem zachęcanie do budowania większej odporności sektora bankowego w UE, m.in. poprzez bardziej aktywne niż dotychczas stosowanie CCyB.
NEUTRALNY NIEZEROWY BUFOR ANTYCYKLICZNY JAKO NOWY TREND
Częściową odpowiedzią na wskazane bolączki jest utrzymywania CCyB docelowo nie na poziomie 0%, lecz na wyższym, czyli wprowadzenie koncepcji tzw. neutralnego niezerowego bufora antycyklicznego (nCCyB). Stosowanie nCCyB jest możliwe zgodnie z obecnymi ramami prawnymi w UE, wymaga jedynie zmiany podejścia organu krajowego co do sposobu wyznaczania poziomu wskaźnika tego bufora. Zgodnie z koncepcją nCCyB bufor ten byłby aktywnie wykorzystywany, budowany wcześniej niż dotychczas, a wskaźnik bufora byłby utrzymywany na określonym poziomie dodatnim nawet w sytuacji, gdy jeszcze nie narasta ryzyko systemowe, czyli we wczesnej fazie cyklu finansowego. Jednocześnie gdyby zaczął pojawiać się np. boom kredytowy, wskaźnik bufora byłby dalej podnoszony zgodnie z dotychczasową filozofią jego stosowania.
Do potencjalnych korzyści koncepcji nCCyB4 można zaliczyć budowanie odporności systemu i wspominanej przestrzeni do luzowania w przypadku szoku, analogicznie do utrzymywania stóp procentowych na dodanym poziomie tak, by móc je obniżyć, gdy wybuchnie kryzys. W przeciwnym przypadku „z pustego i Salomon nie naleje”. Niezerowy bufor antycykliczny jest też pewnym bezpiecznikiem, gdyż modele i narzędzia stosowane do identyfikacji ryzyka systemowego nie są doskonałe i wykorzystują dane z opóźnieniem, co mogłoby prowadzić do braku precyzji w ocenie tego ryzyka. Posiadanie nCCyB także zabezpiecza przed bezczynnością i brakiem skłonności do działania danego organu, co mogłoby mieć miejsce z powodów presji politycznej czy też braku koordynacji działań na szczeblu krajowym. Niezerowy bufor antycykliczny oznacza też korzyści dla banków komercyjnych, gdyż stopniowe budowanie bufora zmniejsza koszty dla banków związane ze spełnieniem nowego wymogu i pozwala lepiej zarządzać kapitałem, w tym nadwyżkowym.
Według stanu na koniec I kw. 2024 r. niezerowy bufor antycykliczny zastosowało lub ogłosiło jego wprowadzenie dziewięć krajów UE oraz Wielka Brytania, Nowa Zelandia, Australia, Gruzja i Armenia, określając docelowy poziom nCCyB. Ponadto inne kraje coraz liczniej zapowiadają plany wprowadzenia tej koncepcji w najbliższym czasie. Niezerowy bufor antycykliczny najczęściej ustalany jest na poziomie pomiędzy 1% a 2%. Nie jest łatwo określić docelowy poziom nCCyB. Kraje kalibrują go na podstawie m.in. skali historycznych strat, które wystąpiły w poprzednich kryzysach, wyników stress testów i modelów wczesnego ostrzegania, oceny doświadczeń z okresu pandemii czy też historycznych poziomów, na których ustalano CCyB. Zgodnie z założeniami nCCyB powinien być utrzymywany w sytuacji, gdy ryzyko systemowe nie jest jeszcze podwyższone. Również i tu brak konkretnych wytycznych, jak definiować taki moment. Najczęściej wskazuje się na sytuację, gdy różne wskaźniki dotyczące rynku kredytowego, nieruchomości oraz sektora finansowego i makroekonomiczne utrzymują się w równowadze, blisko swoich długookresowych średnich wartości. Koncepcję nCCyB jako pierwsza wdrożyła Wielka Brytania już w 2016 r., a szczególnie w ostatnich latach widać, jak wyraźnie przyspiesza liczba krajów idących tym śladem. W zdecydowanej większości krajów, które wdrożyły nCCyB, to bank centralny nadał ku temu impuls.
JAK BANKI KOMERCYJNE ZAREAGUJĄ NA NOWY WYMÓG?
W jaki sposób banki mogą spełnić wymóg nCCyB? Zasadniczo są dwie, wzajemnie niewykluczające się drogi. Co do zasady wymóg z tytułu CCyB banki muszą spełnić kapitałem podstawowym najwyższej jakości (ang. Common Equity Tier 1). Mogą po prostu zwiększyć poziom tego kapitału, co jest pożądaną reakcją z perspektywy stabilności finansowej. Jednocześnie mogą też zmniejszyć swoją ekspozycję na ryzyko, co wiązałoby się z niższym tempem akcji kredytowej i potencjalnie w skrajnej sytuacji byłoby niekorzystne dla gospodarki jako całości. Czy zatem banki dysponują nadwyżkowym kapitałem (utrzymywanym dobrowolnie ponad obowiązkowe wymogi kapitałowe), który mogłyby wykorzystać, aby spełnić wprowadzenie wymogu nCCyB?
W przypadku banków w UE poziom kapitału nadwyżkowego stopniowo malał na przestrzeni ostatniej dekady, ale w ostatnich latach nadal był dość wysoki. J.M. Campa i M. Quagliariello5 obliczyli, że przeciętnie w bankach w UE w 2020 r. wynosił 5,7% aktywów ważonych ryzykiem. Obliczenia EBA6 również wskazują, że w bankach z Europejskiego Obszaru Gospodarczego w połowie 2023 r. nadwyżka kapitałowa była przeciętnie na poziomie około 4,9% aktywów ważonych ryzykiem. Niewątpliwie obserwuje się duże zróżnicowanie poziomu nadwyżki w krajach Unii. W krajach, gdzie dotychczas CCyB był stosowany aktywnie i gdzie nadwyżka kapitałowa jest wysoka, spełnienie nowego wymogu byłoby najprawdopodobniej mniej problematyczne. Z kolei banki w krajach będących w odwrotnej sytuacji miałby pewnie większe z tym problemy.
Zakładając zatem, że banki przeznaczyłyby część posiadanego kapitału nadwyżkowego na poczet (zazwyczaj rozłożonego w czasie obowiązku) spełnienia wymogu nCCyB na poziomie 1–2%, nie powinno to stanowić dla nich problemu. W jakiej sytuacji bankom najłatwiej spełnić wymóg nCCyB? Jako że najtańszym źródłem kapitału w banku są zyski zatrzymane, wprowadzenie nCCyB, np. w okresie wysokiej rentowności banków znacząco zmniejszyłoby koszty dostosowania do nowego wymogu. Mimo to obecnie na horyzoncie pojawiają się dodatkowe obciążenia sektora bankowego w UE, takie jak (istniejące lub nowo nakładane) podatki bankowe, konieczność spełnienia wymogu funduszy własnych i zobowiązań kwalifikowanych oraz innych wymogów regulacyjnych. Stanowią one wyzwania i potencjalnie zwiększają koszty związane z wdrażaniem nCCyB.
W Polsce Komitet Stabilności Finansowej (KSF) w komunikatach po posiedzeniach we wrześniu i w grudniu 2023 r. informował, że dyskutował nad zasadnością i możliwościami wprowadzenia nCCyB w sposób stopniowy i w powiązaniu z wymogami w zakresie polityki dywidendowej Komisji Nadzoru Finansowego. Zgodnie ze „Strategią stosowania antycyklicznego bufora kapitałowego w Polsce”7 wskazane jest ustanowienie nCCyB, który będzie obowiązywał banki przez większość cyklu finansowego i będzie mógł zostać uwolniony w przypadku materializacji nieprzewidywalnego ryzyka. Z analiz w tym dokumencie wynika, że pożądany neutralny poziom bufora antycyklicznego docelowo powinien wynosić 2% oraz że KSF nie spodziewa się, by wprowadzenie nCCyB miało w istotnie negatywny sposób wpływać na sytuację kapitałową sektora.
DR HAB. PAWEŁ SMAGA, prof. SGH, Katedra Systemu Finansowego, Kolegium Zarządzania i Finansów SGH
1 Macroprudential policy after the COVID-19 pandemic (europa.eu)
2 One step ahead: protecting the cyber resilience of financial infrastructures (europa.eu)
3 ECB steps up climate work with focus on green transition, climate and nature-related risks (europa.eu)
4 Newsletter on positive cycle-neutral countercyclical capital buffer rates (bis.org)
5 Lessons From the Regulatory Response to the Covid-19 Crisis - European Economy (european-economy.eu)
6 Risk Assessment report of the European Banking Authority - December 2023 (europa.eu)
7 Strategia stosowania antycyklicznego bufora kapitałowego w Polsce (nbp.pl)
