Przepływy finansowe między Polską a budżetem UE i perspektywy ich zmian

Jednocześnie dla większości Polaków to właśnie znaczące transfery środków z unijnego budżetu stanowią główną korzyść członkostwa. Wobec tak rozbieżnych opinii warto przyjrzeć się odpowiednim liczbom. Są one ważne nie tylko dla oceny dotychczasowego okresu, ale mają też znaczenie dla oceny szans rozwoju polskiej gospodarki w następnych latach.

W okresie od 1 maja 2004 r. do końca 2022 r. do Polski wpłynęło 235 mld euro brutto¹ – wynika z oficjalnych danych Ministerstwa Finansów. Po potrąceniu wpłat do unijnego budżetu (78 mld euro) było to 157 mld euro netto. Suma ta stanowiła największy transfer wśród państw unijnych. Czy dane te oznaczają, że Polska była największym beneficjentem netto środków z budżetu UE? I tak, i nie. W wielkościach absolutnych, oczywiście tak. Jednak członkowie UE to państwa o różnej wielkości (pod względem liczby mieszkańców, ich zamożności itp.). Rzetelna ocena sytuacji Polski na tle innych państw UE wymaga więc odniesienia wielkości transferów dla analizowanych państw do jednakowej podstawy.

W przeliczeniu na jednego mieszkańca największymi beneficjentami z budżetu UE były następujące kraje (sumy netto dla 2021 r.): Luksemburg (3 132 euro), Litwa (prawie 600 euro), Łotwa i Węgry (po ok. 450 euro). Polska zajęła dalsze miejsce z sumą 316 euro. Z kolei największymi płatnikami netto były: Holandia (394 euro na mieszkańca), Dania i Niemcy (po ok. 300 euro). Natomiast w kategoriach wielkości absolutnych najwięcej środków wpłynęło w 2018 r. do Polski (sumy netto), bo 11,9 mld euro; do Węgier i Grecji – po 4 mld euro; Włoch i Portugalii – po 3 mld euro. Dla porównania, wpłata największego płatnika, tj. Niemiec, wyniosła prawie 26 mld euro netto, a Francji – 12 mld euro².

Porównując ww. wskaźniki, też należy być ostrożnym w ich interpretacji. Według wyżej zaprezentowanych danych największe transfery netto na mieszkańca miały miejsce w Luksemburgu (3 132 euro). Jest to najzamożniejsze państwo UE: w 2022 r. PKB na mieszkańca (wyrażony w standardzie siły nabywczej, PPS) stanowił tu aż 261% średniej unijnej³. Czyżby kraj ten stał się tak zamożny dzięki unijnym środkom? Oczywiście, że nie. Bardzo wysokie transfery wynikają z faktu, że obejmują one wszystkie wydatki ze wspólnego budżetu UE „przypisane” temu państwu⁴. Ich większość pochłaniają pieniądze na wynagrodzenia dla urzędników unijnych instytucji, które mają siedzibę w Luksemburgu. Wydatki są relatywnie bardzo duże w stosunku do niewielkiej liczby obywateli tego kraju (nieco powyżej 0,6 mln osób). Transfery na rozwój Luksemburga, w tym w ramach wspólnej polityki rolnej (WPR), obejmują niewielkie sumy. Z tego samego powodu (koszt administracji) beneficjentem netto jest też zamożna Belgia.

Średniorocznie, w ciągu tych 19 lat członkostwa, otrzymywaliśmy nieco ponad 12 mld euro. Stanowiło to równowartość około 3% rocznego polskiego PKB w kategoriach brutto, a więc bez odjęcia polskiej składki, a netto 1,9% PKB. Były to sumy pokaźne. Rzetelność naukowa wymaga dodania, że wielkość tych transferów była niższa niż napływ bezpośrednich inwestycji zagranicznych (BIZ) po wstąpieniu Polski do UE, który wyniósł w latach 2003–2020 średniorocznie ok. 3,4% PKB⁵. Tym samym roczny napływ brutto środków z budżetu UE do Polski stanowił trochę ponad połowę przeciętnego rocznego napływu BIZ. Z punktu widzenia rozwoju kraju BIZ odegrały więc ważniejszą rolę niż środki publiczne z budżetu UE. Taka ocena odzwierciedla zarówno większą skalę finansowania, jak też większe prawdopodobieństwo, że BIZ realizowane przez zagranicznych inwestorów były efektywniejsze, ponieważ były bardziej motywowane interesem zapewnienia ich rentowności. Nie można jednak nie zauważyć, że tak duża suma BIZ nie pojawiłaby się, gdyby Polska nie była członkiem UE i gdyby unijne środki nie poprawiły znacząco infrastruktury i innych warunków prowadzenia działalności gospodarczej.

Z punktu widzenia oceny znaczenia przepływów finansowych między Polską a budżetem UE liczy się nie tylko (i – nie tyle) wielkość transferów, co sposób ich wykorzystania i osiągnięte efekty. Nie sposób wymienić tu wszystkie z nich, dlatego wskażę tylko na kilka. Najważniejsze znaczenie ma pewnie fakt, że unijne środki powinny mieć w dużej mierze charakter inwestycyjny, a więc służyć finansowaniu szeroko rozumianej poprawy pozycji konkurencyjnej beneficjentów, a nie krótkookresowemu wzrostowi ich dochodów. Unijne wsparcie, to oferowanie przysłowiowej wędki, a nie ryby, która zaspokoi jednorazowo głód, ale nie przyczyni się do jego zlikwidowania w przyszłości. Taki charakter powinny mieć zwłaszcza przedsięwzięcia w ramach polityki spójności, a także część transferów dla rolnictwa, w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich. Tego rodzaju wydatki stanowiły ¾ wszystkich środków, które zostały przekazane Polsce w omawianym tu okresie. Drugi ważny aspekt unijnego finansowania to fakt, że jego duża część to bezzwrotne wsparcie, którego beneficjenci nie musieli oddawać. Transfery te wymagały natomiast najczęściej współfinansowania przez beneficjenta, co zwiększyło ogólną pulę zainwestowanych środków. Zasadę tę ustalono, by zwiększyć prawdopodobieństwo, że środki trafią do tych, którzy naprawdę ich potrzebują i są gotowi dodać swój wkład, by osiągnąć zamierzony cel. Środki unijne były adresowane w ramach różnych programów niemal do wszystkich grup społecznych, w tym do przedsiębiorców, rolników, samorządów, NGO, instytucji edukacyjnych i badawczych. Pobudziły one przedsiębiorczość. Zmobilizowały też wiele podmiotów do złożenia wniosku o współfinansowanie, skoro część (zwykle przeważająca część) projektu mogła być pokryta z bezzwrotnych środków. Wydatkowanie tych środków było objęte monitoringiem, a później kontrolą, co spotkało się nieraz z krytyką, jako przejaw zbędnej biurokracji. Doświadczenie wskazuje jednak, że co roku zdarzają się przypadki nieuzasadnionych wydatków, korupcji, obchodzenia przepisów itp. Kontrole są więc potrzebne, by alokowane środki były wykorzystywane jak najefektywniej, natomiast kwestią dyskusyjną jest ich zakres, stopień szczegółowości itp.

Konferencja „Geneza i konsekwencje traktatu o przystąpieniu Rzeczypospolitej Polskiej do Unii Europejskiej w 20. rocznicę jego podpisania”

Składka do unijnego budżetu to wpłaty każdego państwa liczone oddzielnie z tytułu różnych źródeł. W wielkościach absolutnych wpłaty 27 państw UE wynoszą w ramach obecnych Wieloletnich Ram Finansowych (WRF) na lata 2021–2027 ok. 150 –160 mld euro rocznie. Daje to w efekcie około 1% dochodu narodowego brutto (DNB, kategoria zbliżona do produktu krajowego brutto, PKB) poszczególnych państw. Wydaje się, że jest to suma bardzo mała: krajowe budżety członków UE stanowią z reguły ok. 40–50% ich PKB. Na tej podstawie jest domniemanie, że mały unijny budżet niewiele znaczy. Nic bardziej mylnego! W przeciwieństwie do budżetów krajowych finansuje on przede wszystkim dwa obszary działań UE, tj. politykę spójności (redukowania dysproporcji rozwojowych między państwami UE i ich regionami) oraz WPR. Te dwa obszary absorbują po ok 1/3 wydatków budżetu UE.

W przypadku Polski aż 65% transferów od początku akcesji pochłonęła polityka spójności, 32% WPR, a pozostałe 3% – inne wydatki. Wsparcie w ramach polityki spójności, zgodnie z jej celami, powinno być skierowane na rozwój gospodarczy kraju. W Polsce dominująca część transferów została przeznaczona dotychczas na budowę autostrad i dróg szybkiego ruchu, jak też inne formy rozbudowy infrastruktury transportowej, w tym na duże dofinansowanie budowy metra w Warszawie. Sporą część stanowiły wydatki na inne formy poprawy warunków życia i pracy mieszkańców, a także na poprawę środowiska lub ograniczenie szkód ekologicznych, poprawę jakości usług komunalnych i zdrowotnych. Środki te zostały wykorzystane też na modernizację prywatnych firm, zwłaszcza małych i średnich, na wsparcie finansowe dla mikrofirm zaczynających nową działalność gospodarczą itd. Ocena sposobu przeznaczenia unijnych środków nie zawsze jest pozytywna. Niektóre działania okazały się nietrafione, a wręcz zaczęły generować koszty (niektóre wodne parki, które przyciągają stosunkowo mało użytkowników i przynoszą małe dochody, a muszą zatrudniać pracowników i pokrywać koszt używanej wody, energii itp.). Ekonomiści są raczej zgodni, wskazując, że jakkolwiek środki te przyczyniły się do znaczącej poprawy funkcjonowania wielu dziedzin życia gospodarczego i społecznego, to najbardziej widoczne efekty są w sferze ogólnego postępu cywilizacyjnego (wspomniana wyżej poprawa warunków życia obywateli, dzięki sprawniejszej infrastrukturze drogowej, kolejowej, komunalnej, lepszemu wyposażeniu szkół, szpitali, ograniczeniu niszczenia środowiska przyrodniczego itd.). W mniejszym jednak stopniu widać pozytywne efekty w postaci trwałej poprawy efektywności produkcji, rozwoju nowoczesnych technologii i opartych na nich konkurencyjnych w skali międzynarodowej wyrobów⁶. Z drugiej jednak strony, prawdą jest też, że bez autostrad i dróg ekspresowych, bez oczyszczalni ścieków, jakie powstały, z całą pewnością mniej inwestorów (polskich i zagranicznych) zdecydowałoby się na ulokowanie pieniędzy w Polsce. Nie ma też gwarancji, czy wcześniej, w warunkach dużo mniejszej zdolności do absorpcji unijnych środków, bylibyśmy w stanie wykorzystać fundusze polityki spójności głównie na nowatorskie projekty, przyszłościowe badania naukowe i wdrażanie najnowocześniejszych technologii w sferze produkcji materialnej i usługowej.

Natomiast większy nacisk na takie właśnie przeznaczenie unijnych środków jest niezbędny w najbliższym czasie, jeśli polscy przedsiębiorcy mają utrzymać, a tym bardziej poprawić swoją pozycję na rynku krajowym i na rynkach zagranicznych, w tym na jednolitym rynku europejskim. Trwałym źródłem dobrobytu państwa i jego obywateli są takie inwestycje, które zapewniają wysoką wydajność i konkurencyjność gospodarki. A to wymaga m.in. dużych nakładów na badania i rozwój w przyszłościowe dziedziny produkcji oraz oparcia produkcji na innowacjach. Potrzebna jest znacząca reorientacja unijnych transferów w tym kierunku. Nie będzie ona jednak łatwa. Ocena taka wynika co najmniej z następujących powodów:
a/ unijne środki, jakkolwiek duże, mają i nadal będą mieć tendencję malejącą (w wyrażeniu realnym). Wynika to głównie z poprawy zamożności Polski i tym samym mniejszej kwalifikowalności do wsparcia strukturalnego w latach następnych (po 2028 r.). Odzwierciedla to też stanowisko państw „oszczędnych” (dosadniej są one nazywane „skąpcami”), które domagają się obniżenia wielkości unijnego budżetu. Wskazują na napięcia we własnych budżetach krajowych i nowe wielkie potrzeby finansowe całej Unii, związane z realizacją ambitnego programu Europejskiego Zielonego Ładu, ochroną granic zewnętrznych, zwiększonymi wydatkami na obronność w warunkach wojny w Ukrainie itp.,
b/ spadkowi transferów do Polski towarzyszyć będzie rosnąca składka, odzwierciedlająca (miejmy nadzieję) dalszy postęp w konwergencji dochodów (ponad 60% składki członkowskiej stanowią środki obliczone na podstawie udziału DNB danego kraju w DNB 27 państw UE),
c/ Polska jest krajem (jedynym w UE), który nie przygotował programu dojścia do neutralności klimatycznej do 2050 r., co jest prawnym zobowiązaniem, przyjętym przez UE kilka lat temu. W efekcie nie ma dostępu do części unijnych środków, np. w ramach Funduszu Sprawiedliwej Transformacji może otrzymać tylko połowę przyznanych środków,
d/ środki alokowane dla Polski są w ostatnich kilku latach pomniejszane o kary zasądzone przez Trybunał Sprawiedliwości UE (TSUE) w związku z nierespektowaniem jego orzeczeń. Najwyższa kara to milion euro dziennie. Jest ona naliczana od 3 listopada 2021 r. w związku z niewykonaniem przez Polskę orzeczenia TSUE z 14 lipca 2021 r. nakazującego natychmiastowe zawieszenie działania ówczesnej Izby Dyscyplinarnej Sądu Najwyższego, zakwestionowanej jako niezależny organ. Na koniec kwietnia suma tych kar wyniosła około 550 mln euro. Z każdym dniem nadal ona rośnie, jakkolwiek 21 kwietnia 2023 r. TSUE obniżył tę karę do 0,5 mln euro dziennie. Ponadto od 20 września 2021 r. do 3 lutego 2022 r. naliczana była kara w wysokości 0,5 mln euro dziennie (łącznie około 70 mln euro) za to, że wbrew prawomocnemu wyrokowi TSUE Polska nie zaprzestała wydobycia węgla brunatnego w kopalni Turów do czasu rozpoznania przez TSUE skargi Czech. O skali tych kar świadczy np. fakt, że na koniec kwietnia ich suma wyniosła ok. 620 mln euro, co stanowiło równowartość 9% rocznej składki Polski do unijnego budżetu (równej 6,7 mld euro w 2022 r.). Wobec odmowy przez Polskę zapłacenia tych kar Komisja Europejska potrąca kolejne transze należnej sumy z wcześniej przyznanych funduszy na politykę spójności,
e/ zarzut nieprzestrzegania prawa jest jednym z powodów (choć nie jedynym) braku możliwości skorzystania przez Polskę ze środków nadzwyczajnego Programu Odbudowy (jego odbiciem w Polsce jest Krajowy Program Odbudowy, KPO, który określa sumy dostępne dla Polski, sposób i zasady ich wydatkowania itp.). Unijny program został uzgodniony w lipcu 2020 r. jako instrument wsparcia odbudowy i wzmocnienia na przyszłość gospodarek UE, silnie dotkniętych skutkami COVID-19. Przewiduje on dla Polski sumę 23 mld euro w formie grantów plus kilkanaście miliardów euro możliwych pożyczek na korzystnych warunkach spłaty.

W sumie więc Polska nie tylko nie wykorzystuje ogromnej szansy, jaką są dodatkowe środki z KPO (obok ogólnego budżetu), ale ponosi też bardzo wysoki finansowy koszt w postaci potrącanych kar. Jest to niewątpliwie wielkie marnotrawstwo publicznych funduszy.

Wyżej wymienione ograniczenia (wyzwania) rozwoju gospodarczo-społecznego Polski w najbliższym czasie mają miejsce w sytuacji krytycznie niskiej od kilku lat stopy inwestycji. A bez tego – jak już zauważono – nie ma możliwości rozwoju i wdrażania nowoczesnych technologii warunkujących systematyczną poprawę lub przynajmniej utrzymanie konkurencyjności polskich wyrobów na rynku całej UE oraz na rynkach spoza UE. Udział łącznych inwestycji prywatnych i publicznych w PKB w ostatnich kilku latach jest najniższy od połowy lat 90. i w 2022 r. wyniósł zaledwie 16,8%. Średnia stopa inwestycji w całej Unii Europejskiej osiągnęła 22,7% PKB⁷. Perspektywa zmniejszania się środków unijnych rodzi pytanie, czy krajowy budżet udźwignie ciężar większego finansowania inwestycji publicznych (fundusze UE finansują obecnie 60% tych inwestycji) w sytuacji, gdy ogromną większość obecnych wydatków z polskiego budżetu stanowią tzw. sztywne wydatki na publiczną edukację i służbę zdrowia, obronność, administrację, różne transfery socjalne itd. Dodajmy, że nie widać też przesłanek do wzrostu inwestycji prywatnych, najważniejszych dla rozwoju kraju i poprawy konkurencyjności.

Na koniec dwie refleksje ogólne. Po pierwsze, według popularnej w polskim społeczeństwie opinii, wysokie transfery netto z unijnego budżetu są największą korzyścią, jaką mamy z przystąpienia Polski do UE. Jednak w świetle wielu raportów i opracowań, przygotowanych przez polskich i zagranicznych autorów, największe korzyści Polska odnosi z tytułu dołączenia do jednolitego rynku europejskiego (JRE). Podstawą jego funkcjonowania są tzw. cztery swobody, tj. nieskrępowany przepływ towarów, usług, osób oraz kapitału. Gdyby nie uczestnictwo w JRE, więcej czasu i pieniędzy kosztowałoby przekraczanie towarów przez zewnętrzne granice Polski w imporcie i eksporcie. Niektórych produktów rolnych i przemysłowych nie moglibyśmy sprzedawać do sąsiadów i dalej z uwagi na niespełnianie przez nie unijnych wymogów technicznych, weterynaryjnych, fitosanitarnych itp. Mniejsza byłaby presja konkurencji zagranicznej na poprawę jakości i bezpieczeństwa produktów oraz obniżanie ich cen. Przy znacząco niższej emigracji zarobkowej wyższe byłoby w Polce bezrobocie, zwłaszcza w pierwszym okresie akcesji. Dużo mniejsze byłyby też do Polski przekazy środków zarobionych przez Polaków w innych państwach UE. Na pewno niższy byłby dopływ zagranicznych inwestycji bezpośrednich i związanych z nimi korzyści dla gospodarki – bez możliwości swobodnego i szybkiego dotarcia do wielu konsumentów zagraniczne firmy nie zdecydowałyby się na wielkie inwestycje w Polsce. Syntetycznym wyrazem różnorodnych korzyści wynikających z włączenia polskiej gospodarki do unijnego rynku są szacunki przyrostu PKB. Według kilku niezależnych od siebie raportów, udział Polski w jednolitym rynku UE spowodował przyspieszenie tempa wzrostu polskiego PKB o ok. 1,5–2 punkty procentowe średniorocznie (do 2020 r.)⁸.

Druga refleksja sprowadza się do tego, że korzyści (i koszty) o charakterze ekonomicznym, w tym finansowym, jakkolwiek są bardzo duże, to nie wyczerpują wszystkich ważnych efektów akcesji Polski do UE. Przystąpienie do UE oznaczało przede wszystkim awans cywilizacyjny Polski, włączenie kraju do obszaru dobrze ugruntowanej demokracji, wielu prawnie zagwarantowanych swobód obywatelskich, obszaru liczącego się w świecie ze względu na swój potencjał, wyznawane wartości i realizowane cele. Polska stała się bezpieczniejsza gospodarczo i politycznie. Szczególnie wobec agresji Rosji w Ukrainie trudno sobie wyobrazić sytuację Polski, gdyby była teraz poza Unią Europejską (i NATO, oczywiście).  

PROF. DR HAB. ELŻBIETA KAWECKA-WYRZYKOWSKA, Katedra Integracji i Prawa Europejskiego Kolegium Gospodarki Światowej SGH

W tekście wykorzystałam m.in. następujące swoje wcześniejsze teksty: Orłowski W., red. (2021), Gdzie naprawdę są konfitury? Najważniejsze gospodarcze korzyści członkostwa Polski w Unii Europejskiej, Wydawnictwa Uniwersytetu Warszawskiego; E. Kawecka-Wyrzykowska E. (2022). O znaczeniu integracji europejskiej, Seria esejów absolwentów Krasiniaka, Irydion, Ciechanów.

1. Jeśli nie zaznaczono inaczej, dane liczbowe są w cenach bieżących.  
2. Obliczenia własne na podstawie danych Komisji Europejskiej.
3. https://forsal.pl/gospodarka/pkb/artykuly/8687674,ile-wynosilo-pkb-na-m…
4. Takie ujęcie pozwala rozdzielić wszystkie wydatki z unijnego budżetu między 27 państw członkowskich. Nie odzwierciedla jednak dobrze faktycznych transferów. Przypisuje np. wydatki administracyjnie tylko do państw, w których są unijne instytucje.
5. Orłowski, j.w., s. 31.
6. Gorzelak G. (2021), Pieniądze z UE całego szczęścia nie dają… , w: Orłowski, j.w.
7. https://ciekaweliczby.pl/tag/eurostat/)
8. Por. np.: Orłowski, j.w., s. 11–12; Ambroziak, Ł., Markiewcz, J., Strzelecki, J., Święcicki, I., Wąsiński, M. (2022), Korzyści Polski z jednolitego rynku, Polski Instytut Ekonomiczny, Warszawa, s. 5.