Ryzyka i zagrożenia związane z wysokim (i nadmiernym) długiem publicznym

Panel był współorganizowany przez Katedrę Międzynarodowych Studiów Porównawczych, reprezentowaną przez prof. dr hab. Agnieszkę Słomkę-Gołębiowską, oraz IREF (The Institute for Research in Economic and Fiscal Issues - Instytut Badań nad Zagadnieniami Gospodarczymi i Fiskalnymi).

Partnerami wydarzenia byli: SKN Ekonomii Politycznej, IREF oraz SKN Ekonomicznej Analizy Prawa. Prelegentami zaś wybitni eksperci z zakresu finansów i ekonomii politycznej:

• Ludwik Kotecki, członek RPP
• dr Mateusz Szczurek, członek Europejskiej Rady Fiskalnej
• dr Sławomir Dudek, Prezes Instytutu Finansów Publicznych

Zgromadzonych na panelu powitali goście specjalni: książę Michael von Lichtenstein i prof. Enrico Colombatto, reprezentujący IREF.
 
Dyskusję rozpoczął członek RPP Ludwik Kotecki, wyjaśniając mechanizmy stojące za zadłużeniem publicznym. Następnie na temat długu wypowiedzieli się dr Mateusz Szczurek oraz dr Sławomir Dudek, przedstawiając potencjalne scenariusze i wyzywania stojące przed przyszłymi rządami.
 
W prezentacji wprowadzającej do dyskusji poruszono szereg kwestii definicyjnych i tożsamościowych dotyczących długu publicznego. Teoretycznie, realizacja działań rządowych czy szerzej państwowych, może odbywać się bez konieczności uciekania się do deficytów i zadłużenia. Rządy mogłyby ograniczyć swoje wydatki do wysokości dostępnych dochodów. Jednak od początku lat 60. XX wieku w wielu rozwiniętych gospodarkach ekspansja państwa opiekuńczego szła w parze z wyraźnym i ciągłym wzrostem długu publicznego.

W przeciwieństwie do innych podmiotów gospodarczych, „rządy żyją”, w założeniu, w nieskończoność, a ryzyko utraty dostępu do przyszłych strumieni dochodów poprzez podatki ma bardziej charakter polityczny niż ekonomiczny. Z tej perspektywy stabilność finansów publicznych nie jest problemem, ponieważ z technicznego punktu widzenia rządy powinny zawsze być w stanie spłacić dług, aż do momentu gdy, jak uczą doświadczenia z kryzysów finansów publicznych, staje się to niemożliwe.

Prawidłowo używany instrument polityki makroekonomicznej, jakim jest dług publiczny, poprawia standard życia w kraju. Umożliwia rządowi budowę nowych dróg i mostów, innej infrastruktury fizycznej i poprawę edukacji, inwestycji w kapitał ludzki i społeczny. Jest uzasadniony i potrzebny także jako element polityki antycyklicznej czy stabilizacyjnej po wystąpieniu jakiegoś szoku, jak np. pandemia COVID-19. Jednak w rzeczywistości inwestycjom publicznym można przypisać tylko niewielką, najwyżej kilkunastoprocentową, część zadłużenia. Częste jest bowiem nieefektywne wykorzystywanie środków pochodzących z emisji obligacji skarbowych: przeznaczanie ich na finansowanie projektów inwestycyjnych, niezwiększających potencjału gospodarczego lub finansowania wydatków bieżących, w tym wynikających z potrzeb czysto politycznych, o charakterze populistycznym.

Rządy mają tendencję do zaciągania zbyt dużych długów, ponieważ krótkoterminowe korzyści płynące z dysponowania dodatkowymi środkami na wydatki sprawiają, że takie rządy są popularne wśród wyborców. Zwiększenie zadłużenia pozwala rządom na zwiększenie wydatków bez podnoszenia podatków. Jest to tym bardziej kuszące, że politycy mają zwykle cztero- lub pięcioletni horyzont czasowy, a długookresowe pożądane cele ekonomiczne mogą schodzić na dalszy plan. Decydentom, którzy muszą skupić się na następnych wyborach, trudno zainwestować czas, pieniądze i kapitał polityczny, by rozwiązać problem przyszłego kryzysu, który nie wiadomo, kiedy nadejdzie i w tym sensie jest dla nich abstrakcyjny. A badania pokazują, że kryzysy przychodzą zwykle nagle: pierwsze poważne sygnały o zmianie „sentymentu” inwestorów pojawiają się dopiero na około sześciu miesięcy przed rzeczywistą sytuacją kryzysową, a często dopiero na około dwóch miesięcy przed taką trudną sytuacją.

Zanim jednak dojdzie do kryzysu, wysoki dług publiczny wywołuje szereg innych niepożądanych konsekwencji makroekonomicznych, w tym efekt wypychania, podwyższoną inflację, dominację fiskalną w polityce makroekonomicznej, czyli podporządkowanie polityki pieniężnej polityce budżetowej, wysokie koszty obsługi długu publicznego zabierające wydatki na bardziej pożyteczne cele, ryzyka zmiany postrzegania stabilności ekonomicznej kraju, zmiany ratingów i odpływu inwestorów.

Poziom długu publicznego jest uważany za bezpieczny, jeśli można oczekiwać, że rząd może go zmniejszyć lub przynajmniej ustabilizować w większości okoliczności – w tym trwale, uporczywie niekorzystnych – wykorzystując politykę fiskalną, nie uciekając się do niewypłacalności, podwyższonej inflacji (podatku inflacyjnego) lub restrukturyzacji długu. Istnieje granica czy limit długu, którego przekroczenie zagraża poważnymi problemami związanymi z kontrolą jego poziomu i obsługi. Ona jest różna dla różnych krajów, zmienna w czasie i zależy od bardzo wielu czynników, np. potencjalnego wzrostu gospodarczego, poziomu stóp procentowych i kursu walutowego i ich zmian, wiarygodności polityki gospodarczej, wiarygodności ram instytucjonalnych prowadzenia polityki fiskalnej, dostępu do rynku finansowego i jego wielkości, koniunktury gospodarczej, itd.

Określanie bezpiecznego poziomu długu wymaga zatem dobrego zrozumienia niepewności dotyczących głównych determinant dynamiki zadłużenia (m.in. stopy procentowej, kursu walutowego, stopy wzrostu gospodarczego, bezpośrednich szoków dla długu i deficytu budżetowego), trwałości i korelacji występowania ewentualnych wstrząsów oraz zdolności rządu do generowania i utrzymywania sald pierwotnych (różnicy między wydatkami a dochodami bez uwzględniania w wydatkach po wyłączeniu kosztów obsługi długu, czyli wydatków na odsetki od długu publicznego) na określonym poziomie lub powyżej niego – poziomie co najmniej stabilizującym dług. Powszechnie obecnie wykorzystywanym narzędziem analitycznym wspierającym analizę stabilności długu publicznego jest Debt Sustainability Analysis (DSA), analiza zawierająca scenariusze ścieżek długu publicznego, analizę probabilistyczną (symulując bardzo dużą liczbę ścieżek zadłużenia w oparciu o znane rozkłady statystyczne wszystkich zmiennych istotnych dla kształtowania się deficytu i długu) oraz syntetycznych wskaźników stabilności długu.

Ostatnim aspektem wiążącym się z oceną poziomu długu są stojące przed danym krajem wyzwania dla finansów publicznych. One także mogą być różne i duże. W przypadku Polski możemy mówić na przykład o dużych wyzwaniach demograficznych związanych z konsekwencjami starzenia się społeczeństwa dla przyszłych wydatków publicznych (opieka zdrowotna, opieka długoterminowa nad osobami starszymi, zabezpieczenie emerytalno-rentowe), bardzo dużymi potrzebami inwestycyjnymi związanymi z konieczną transformacją energetyczno-klimatyczną czy w końcu konieczne wydatki na modernizację polskiej armii w związku z sytuacją za naszą wschodnią granicą.