Polityka Unii Europejskiej w obszarze migracji, azylu i granic

Zbliżający się koniec roku 2019 sprzyja podsumowaniom i refleksji dotyczącej bliskiej przyszłości. W ostatnich latach migracje międzynarodowe i polityka Unii Europejskiej w obszarze migracji, azylu i zarządzania granicami zajmowały ważne miejsce na unijnej agendzie politycznej. Zainteresowanie szeroko rozumianą problematyką migracyjną wzrosło także w państwach członkowskich UE i niektórych państwach trzecich, np. w Turcji. Miało to przede wszystkim związek z sytuacją określaną mianem kryzysu migracyjnego i uchodźczego w Europie i jej sąsiedztwie, w szczególności śródziemnomorskim. Druga dekada XXI w. przyniosła istotne zmiany zarówno w odniesieniu do skali przemieszczeń ludności i ich charakteru, jak i reakcji rządów i społeczeństw. Procesy migracyjne w basenie Morza Śródziemnego w kierunku UE nasiliły się, co było najbardziej widoczne w szczytowych latach kryzysu, tj. 2015–2016. Skala tego zjawiska jest trudna do zmierzenia, ale można ją przybliżyć i zobrazować danymi statystycznymi różnych podmiotów. Według Wysokiego Komisarza Narodów Zjednoczonych ds. Uchodźców (UNHCR) liczba migrantów, którzy dotarli drogą morską lub lądową korytarzami śródziemnomorskimi do Europy, przekroczyła milion w 2015 r. W tym samym roku Frontex z siedzibą w Warszawie – wówczas jeszcze funkcjonujący jako Europejska Agencja Zarządzania Współpracą Operacyjną na Zewnętrznych Granicach Państw Członkowskich Unii Europejskiej, a od reformy z 2016 r. znany jako Europejska Agencja Straży Granicznej i Przybrzeżnej – odnotował 1,8 mln wykrytych prób nielegalnego przekroczenia granic zewnętrznych UE między przejściami granicznymi. Wśród głównych korytarzy migracyjnych do UE monitorowanych i analizowanych przez wspomnianą agencję trzy wyróżniały się pod względem liczby przekroczeń: wschodniośródziemnomorski zdominowany napływem migrantów przez Turcję na wyspy greckie na Morzu Egejskim, zachodniobałkański z przewagą przypadków nielegalnych przekroczeń odnotowanych na granicach Węgier i Chorwacji z Serbią oraz środkowośródziemnomorski przebiegający głównie między Libią a Maltą i Włochami. Przywołane liczby miały oczywiście charakter szacunkowy: jedna osoba mogła przekraczać granice zewnętrzne UE więcej niż jeden raz, a także nie wszystkie przypadki wykryto i zarejestrowano. Jednocześnie, jak podają Eurostat i Europejski Urząd Wsparcia w dziedzinie Azylu (EASO), liczba złożonych wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej w UE przez obywateli państw trzecich wyniosła 1,3 mln zarówno w 2015, jak i 2016 r. Ta rzeczywistość migracyjna dotknęła w różnym stopniu państwa europejskie, co wynikało m.in. z ich położenia geograficznego. Warto wymienić Włochy i Grecję, do których – jako śródziemnomorskich państw UE – skala napływu migrantów przymusowych i nieregularnych była największa. Na uwagę zasługują także Niemcy, które jeszcze w 2015 r. zgodziły się na przyjęcie dużej liczby osób deklarujących poszukiwanie azylu, aby rozładować napięcie migracyjne na kontynencie. Od 2015 r. wybrzmiewał także głos państw Grupy Wyszehradzkiej, w tym Węgier i Polski, które wyraziły swoje krytyczne stanowisko wobec niektórych rozwiązań proponowanych na szczeblu UE (np. relokacji). Podczas gdy Węgry faktycznie w 2015 r. stały się tymczasowo ważnym krajem tranzytowym dla migrantów docierających do Europy i przemieszczających się korytarzem zachodniobałkańskim, Polska nie doświadczyła wzmożonego napływu migrantów przymusowych i nieregularnych.

Mimo że jeszcze w 2016 r. Komisja Europejska zgłosiła wnioski ustawodawcze dotyczące systemu dublińskiego, bazy Eurodac, unijnej agencji azylowej, dyrektywy proceduralnej, dyrektywy kwalifikacyjnej, dyrektywy recepcyjnej i mechanizmu przesiedleń, państwa członkowskie nie wypracowały kompromisu w tym zakresie, a reforma polityki azylowej znalazła się w impasie.

W maju 2015 r. Komisja Europejska w swoim komunikacie Europejski program w zakresie migracji podkreśliła konieczność wypracowania wspólnego europejskiego podejścia do migracji wobec nowych uwarunkowań regionalnych. Dała temu wyraz w słowach: „Żadne państwo członkowskie nie zdoła samo poradzić sobie skutecznie z migracją. Jest oczywiste, że potrzebujemy nowego, bardziej europejskiego podejścia. Wymaga to wykorzystania wszystkich polityk i zastosowania wszystkich narzędzi, którymi dysponujemy – połączenia w sposób optymalny polityki wewnętrznej i zewnętrznej. Wszystkie podmioty: państwa członkowskie, instytucje UE, organizacje międzynarodowe, społeczeństwo obywatelskie, samorządy terytorialne i państwa trzecie powinny współpracować, aby wspólna europejska polityka migracyjna stała się faktem”. Komisja przedstawiła propozycję nowej strategii zarządzania migracjami, która obejmowała zarówno działania natychmiastowe (krótkoterminowe) mające na celu stawienie czoła sytuacji kryzysowej, jak i średnio- i długoterminowe oparte na czterech filarach. Te ostatnie dotyczyły ograniczenia zachęt dla nielegalnej migracji, zarządzania granicami tak, aby ratować życie migrantów na morzu i zabezpieczać granice zewnętrzne UE, realizowania wspólnej polityki azylowej i wypracowania nowej polityki w zakresie legalnej migracji. Jednym z zaproponowanych działań natychmiastowych była relokacja poszukiwaczy ochrony, czyli uruchomienie systemu reagowania w sytuacji nadzwyczajnej zgodnie z art. 78 ust. 3 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE), który mówi: „W przypadku gdy jedno lub więcej państw członkowskich znajdzie się w nadzwyczajnej sytuacji charakteryzującej się nagłym napływem obywateli państw trzecich, Rada, na wniosek Komisji, może przyjąć środki tymczasowe na korzyść zainteresowanego państwa lub państw członkowskich. Rada stanowi po konsultacji z Parlamentem Europejskim”. Tym samym relokacja miała być tymczasowym, nadzwyczajnym schematem rozmieszczenia osób wyraźnie wymagających ochrony międzynarodowej – zarówno obywateli państw trzecich, jak i bezpaństwowców – z najbardziej obciążonych napływem migrantów przymusowych państw UE do pozostałych. W efekcie we wrześniu 2015 r. Rada przyjęła dwie decyzje (2015/1523 i 2015/1601) dotyczące tymczasowej relokacji poszukiwaczy ochrony z Włoch i Grecji jako mechanizmu implementowanego do września 2017 r. Mimo że dwie decyzje Rady wskazywały na maksymalną liczbę relokacji na poziomie 160 tys. w latach 2015–2017, to ostatecznie liczba osób skutecznie relokowanych przekroczyła niespełna 34,7 tys., jak podaje raport z implementacji Europejskiego programu w zakresie migracji z października 2019 r.

Rok 2019 to zmiany w rzeczywistości migracyjnej Europy względem roku 2015. W świetle danych UNHCR liczba przyjazdów do Europy przez morze i drogą lądową – głównie do Grecji, Hiszpanii, Włoch, na Maltę i na Cypr – wyniosła ponad 103 tys. w listopadzie 2019 r. Wśród przyjezdnych najwięcej było Afgańczyków i Syryjczyków. Jak podał Frontex, liczba wykrytych przypadków nielegalnego przekraczania granic zewnętrznych UE według stanu na październik 2019 r. kształtowała się na poziomie ok. 108 tys., a w ciągu pierwszych dziewięciu miesięcy 2019 r. złożono w UE (wraz ze Szwajcarią i z Norwegią) ponad 0,5 mln wniosków o ochronę międzynarodową. 

Kryzys migracyjny i uchodźczy przyspieszył prace nad reformą polityki UE w obszarze migracji, azylu i granic, w szczególności w dwóch ostatnich aspektach. W 2016 r. powołano do życia nowy Frontex, aby zwiększyć efektywność zarządzania granicami zewnętrznymi UE i ograniczyć zjawisko nielegalnej imigracji. Kolejne zmiany dotyczące kompetencji i zasobów agencji Frontex są wdrażane stopniowo. Mniej optymistycznie wygląda sytuacja w zakresie reformy polityki azylowej i Wspólnego Europejskiego Systemu Azylowego (CEAS), której nie udało się przeprowadzić do dziś. Mimo że jeszcze w 2016 r. Komisja Europejska zgłosiła wnioski ustawodawcze dotyczące systemu dublińskiego, bazy Eurodac, unijnej agencji azylowej, dyrektywy proceduralnej, dyrektywy kwalifikacyjnej, dyrektywy recepcyjnej i mechanizmu przesiedleń, to państwa członkowskie nie wypracowały kompromisu w tym zakresie, a reforma polityki azylowej znalazła się w impasie.

Rok 2019 był ważny dla UE także z uwagi na wybory do Parlamentu Europejskiego i powołanie składu KE na kadencję 2019–2024. Przewodniczącą KE została Ursula von der Leyen, która w swoim programie politycznym dla Europy Unia, która mierzy wyżej odniosła się do kwestii migracji w części poświęconej tzw. europejskiemu stylowi życia. Jej priorytety dotyczą zapewnienia szczelnych granic zewnętrznych UE przy wsparciu wzmocnionej Europejskiej Agencji Straży Granicznej i Przybrzeżnej, modernizacji wspólnego europejskiego systemu azylowego, w tym powrotu do reformy systemu dublińskiego, przywrócenia pełnej funkcjonalności strefy Schengen oraz rozwijania współpracy z państwami trzecimi – zarówno pochodzenia migrantów, jak i tranzytu. Nowa szefowa KE wyraziła poparcie dla utworzenia korytarzy humanitarnych dla migrantów przymusowych, a także dla działań na rzecz walki z handlem ludźmi. Za konieczne uznała wypracowanie bardziej zrównoważonego podejścia UE do działań poszukiwawczo-ratowniczych na morzu. Zapowiedziała także rewizję polityki powrotowej skierowanej do osób niekwalifikujących się do ochrony międzynarodowej. Program Ursuli von der Leyen jest de facto osadzony w ramach zarysowanych przez jej poprzednika Jean-Claude’a Junckera i w komunikacie Komisji z maja 2015 r. 

Nawet jeśli sytuacja migracyjna w Europie i jej południowym sąsiedztwie nie przypomina obecnie tej z lat 2015–2016 w ujęciu liczbowym, to jednak polityka migracyjna, azylowa i zarządzania granicami będzie pozycjonowała się wysoko na agendzie priorytetów politycznych Unii Europejskiej.

W nowym składzie KE za sprawy migracyjne będą odpowiadać Margaritis Schinas i Ylva Johansson. Nowa Komisja powinna była podjąć prace od listopada 2019 r. Tak się jednak nie stało z powodu przedłużających się przesłuchań krajowych kandydatów na komisarzy. Parlament Europejski poparł skład KE podczas sesji plenarnej 27 listopada 2019 r. Jednym z najważniejszych wyzwań stojących przed UE na koniec 2019 r. i początek 2020  jest wdrożenie się nowych komisarzy w działania poszczególnych dyrekcji generalnych, a dopiero w następnej kolejności powrót do rozmów na temat konkretnych działań, np. reformy polityki azylowej. Planowane jest wypracowanie nowego paktu migracji i azylu. Nawet jeśli sytuacja migracyjna w Europie i jej południowym sąsiedztwie nie przypomina obecnie tej z lat 2015–2016 w ujęciu liczbowym, to jednak polityka migracyjna, azylowa i zarządzania granicami będzie pozycjonowała się wysoko na agendzie priorytetów politycznych UE. Unia będzie podejmować dalsze działania na rzecz wzmocnienia Fronteksu, a także zwiększenia szczelności granic zewnętrznych, aby ograniczać zjawisko migracji nieregularnej. Rodzi to pytania o kierunek dalszej współpracy w tym zakresie z takimi państwami trzecimi jak Turcja, której oceny są mieszane (np. w zakresie kwestii humanitarnych i praw człowieka). Migranci przymusowi będą dalej przybywać do UE, aby składać wnioski o ochronę międzynarodową, co wynika z występowania licznych czynników wypychających natury politycznej, humanitarnej, ekonomicznej czy środowiskowej w krajach pochodzenia i tranzytu. To będzie wywierało dalszy nacisk na wspólny europejski system azylowy i potrzebę jego reformy, ale także pełnej implementacji przez państwa członkowskie. UE stanie również przed wyzwaniem negocjowania wspólnych rozwiązań i ich egzekwowania na poziomie krajowym, np. w zakresie przyjmowania poszukiwaczy ochrony. Nie bez znaczenia będzie tu rola państw Grupy Wyszehradzkiej, w szczególności Węgier i Polski.