Polska polityka migracyjna. Uwarunkowania i rekomendacje

Problematykę tę omawia zaprezentowana na konferencji publikacja Polska polityka migracyjna. Uwarunkowania i rekomendacje – raport Instytutu Debaty Eksperckiej i Analiz – QUANT TANK i Fundacji Przyjazny Kraj. Jakie były zatem kluczowe zagadnienia i obserwacje, wokół których przebiegała debata? Polska nie posiada i nigdy nie posiadała kompleksowej strategii migracyjnej. Strategia migracyjna powinna w szczególności uwzględniać sytuację demograficzną danego kraju, jego poziom rozwoju gospodarczego i zamożność, a także wewnętrzne uwarunkowania społeczne i geopolityczne. Polityka migracyjna powinna być pomysłem państwa na zmierzenie się z coraz większym napływem imigrantów związanym zarówno z przyciąganiem polskiego rynku pracy i dążeniem coraz większej liczby imigrantów do długoterminowego pozostania w Polsce, jak i z czynnikami zewnętrznymi, takimi jak dalszy rozwój sytuacji w Ukrainie i w naszej części Europy.

RYSUNEK 1. Długość trwania życia a współczynnik dzietności w Polsce

RYSUNEK 2. Liczba imigrantów pracujących w Polsce i odprowadzających składki do ZUS w latach 2008–2022

Polska do niedawna była krajem z jednym z najmniejszych odsetków imigrantów. Historyczne związki naszego kraju z Ukrainą i Białorusią ułatwiają odnajdywanie się imigrantów z tych krajów na polskim terytorium. Przyszłość wymaga jednak opracowania kompleksowej, trwałej i korzystnej gospodarczo polityki migracyjnej, która ułatwiałaby osobom chcącym pozostać na dłużej traktowanie naszego kraju jako swojego domu, miejsca zapewniającego bezpieczeństwo i możliwość rozwoju, ale także wymagającego wypełnianie określonych obowiązków. W skrócie politykę tę można byłoby nazwać „rozwojowo-inkluzywną polityką migracyjną”. Model ten wymaga od kraju goszczącego wysiłku w kierunku integracji zawodowej i społecznej migrantów. Są one ograniczone zasobami państwa oraz popytem gospodarki na pracowników. Czy jest na to recepta? „Umowna «zasada właściwej proporcji» powinna poszukiwać równowagi, aby nie doprowadzić do nadmiernej migracji w stosunku do możliwości i potrzeb państwa. W praktyce w różnych okresach Polska może wykazywać zmienną możliwość w zakresie przyjmowania migrantów. Sytuacja taka powinna być zdefiniowana na poziomie zasad prowadzenia polityki migracyjnej i uznawana przez Unię Europejską. Kryteria tej elastyczności powinny być zawczasu zdefiniowane, aby nie podlegały każdorazowo debacie lub negocjacjom politycznym. Ważne jest, aby częścią polityki migracyjnej były narzędzia umożliwiające szybkie i elastyczne reagowanie w sytuacjach kryzysowych” – uważają autorzy raportu dr hab. Paweł Strzelecki i dr Stanisław Kluza.

Wypracowanie oficjalnej doktryny polityki migracyjnej było przez lata zaniedbywane, gdyż przed 2014 rokiem repatriacja oraz imigracja z krajów trzecich miały marginalne znaczenie. W rezultacie, do czasu masowego napływu uchodźców wojennych w 2022 r. większość pobytów imigrantów odbywała się na podstawie dość liberalnych regulacji opracowanych dla migrantów sezonowych lub turystów. Potraktowanie uchodźców z Ukrainy na równi z obywatelami Polski przyniosło na bieżąco korzystne konsekwencje, ale jednocześnie pokazało, jak bardzo brakuje doktryny migracyjnej, która precyzowałaby, na co i pod jakimi warunkami mogą docelowo liczyć imigranci, którzy znaleźli się w Polsce.
Dotychczasowa imigracja pozwoliła Polsce zachować potencjał wzrostu gospodarki pomimo spadku liczby obywateli w wieku produkcyjnym o 2,5 miliona w ciągu ostatniej dekady. Także w najbliższej przyszłości czynnik ten może wspomagać doganianie przez Polskę gospodarek wyżej rozwiniętych krajów UE. Jednak w horyzoncie dłuższym niż rok 2035 akceptowalny społecznie napływ imigrantów nie będzie mógł zahamować starzenia się ludności Polski (migracje zastępcze) i dlatego polityka migracyjna powinna być tylko częścią odpowiedzi na starzenie się polskiej ludności obok polityki prorodzinnej oraz dążenia do zwiększania aktywności zawodowej osób starszych. Ujmując w skrócie – plany podwyższania wieku emerytalnego mogły zostać cofnięte, gdy zaczęli napływać do Polski imigranci z Ukrainy, ale w dalszej przyszłości nie da się uniknąć dyskusji o wyższym wieku emerytalnym.

dr hab. Paweł Strzelecki, prof. SGH

Polska historycznie była krajem o ujemnym saldzie migracji. Tymczasem nowa sytuacja, jaką jest utrzymujące się dodatnie saldo migracji, jest zjawiskiem trwałym, co będzie także coraz ważniejsze z punktu widzenia przeciwdziałania konsekwencjom starzenia się ludności Polski. Z perspektywy trendów demograficznych obserwowanych w XXI wieku w kolejnych dekadach należy spodziewać się zwiększonej imigracji do Europy z krajów afrykańskich, Indii oraz z Azji Centralnej. Warto już teraz podjąć dyskusję, jaka powinna być rola tych osób w polskim społeczeństwie i gospodarce. Konieczne jest opracowanie infrastruktury i procedur pozwalających na integrację imigrantów w polskim społeczeństwie i na rynku pracy.

Po wejściu Polski do Unii Europejskiej masowa migracja zarobkowa spowodowała ubytek w polskiej ludności osób młodych i dobrze wykształconych. Pewien potencjał „emigracji powrotnej” istnieje, na przykład w badaniach emigrantów z Polski za granicą 6–25% z nich, zależnie od kraju, deklaruje, że wróci do Polski w przyszłości niezależnie od wysokości wynagrodzenia po powrocie. Jednak proces ten nie będzie miał dużego znaczenia dla zmian w niekorzystnych trendach demograficznych w przyszłości. W Polsce w ciągu ostatnich 30 lat obniżył się współczynnik dzietności znacznie poniżej poziomu gwarantującego zastępowalność pokoleń, co zagraża strukturze społecznej i konkurencyjności gospodarki.

Przejście Polski z kraju – „rynku pracodawcy” w kierunku kraju – „rynku pracownika” było ostatnim momentem na zapobiegawcze przygotowanie się na nadchodzące zainteresowanie Polską jako kierunkiem migracji z państw Azji i Afryki. Proces ten miał miejsce w latach 2015–2020 (niezależnie od późniejszej pandemii COVID-19 i wybuchu wojny w Ukrainie). Dopiero wojna w Ukrainie obnażyła w pełni skutki niewypracowania takich rozwiązań. Działania wobec uchodźców wojennych z Ukrainy miały bowiem charakter punktowy i reaktywny.

Polska ma podwójną szansę w kwestii wykreowania i uwiarygodnienia swojej polityki migracyjnej. Wiele z negatywnych doświadczeń migracyjnych UE w przeszłości jest obecnie przedmiotem debaty politycznej w krajach członkowskich i na forum unijnym, a Polska w 2025 r. obejmie prezydencję w Radzie UE i jako kraj wiodący będzie miała szansę na mocniejsze wskazanie priorytetów tej kadencji oraz zaproponowanie kierunków debaty i autorskich rekomendacji w zakresie migracji. Ostatnie doświadczenia Polski wobec migracji z Ukrainy i radzenia sobie w tym obszarze uwiarygadniają nasze państwo, że jest w stanie stworzyć samodzielnie model krajowej polityki migracyjnej.

KLUCZOWE REKOMENDACJE W OBSZARZE POLITYKI SPOŁECZNEJ I GOSPODARCZEJ:

1. Strategia migracyjna powinna wychodzić poza bieżące (choć ważne) dylematy migracyjne i brać pod uwagę długoterminowe wewnętrzne czynniki demograficzne wpływające na migracje z krajów, z których w przyszłości będą pochodzić imigranci.
2. Należy wypracować doktrynę dopasowaną do specyfiki Polski i potrzeb jej gospodarki. Zaprojektować mechanizmy sprawnego włączania rosnącej liczby migrantów w krajowy rynek pracy oraz w system społeczny, a nie koncentrować się jedynie na określonych cechach imigrantów i kierunkach ich pochodzenia.
3. Korzystne jest oczywiście czerpanie z rozwiązań stosowanych w innych krajach oraz odwoływanie się do regulacji międzynarodowych. Niemniej docelowo Polska powinna wypracować swój własny model polityki migracyjnej, adekwatny do potrzeb rynku pracy, uwarunkowań społecznych, możliwości działań na rzecz inkluzywności, a zarazem mający na względzie unikatowe położenie geopolityczne naszego kraju.
4. Przygotowanie polityki migracyjnej Polski przez rząd w 2024 r. otwiera dodatkowo szansę na wprowadzenie tego tematu do priorytetowych zagadnień w czasie polskiej prezydencji w Radzie UE (w pierwszej połowie 2025 r.).
5. Dotychczasowe doświadczenia z integracją różnych grup społecznych w polskim społeczeństwie wskazują, że częściej sprawdzają się rozwiązania oparte na prostych zasadach na poziomie centralnym oraz na zdecentralizowanym podejściu do poszukiwania rozwiązań poszczególnych problemów, a przy tym uwalniające społeczną kreatywność. Wydaje się, że model akcentujący potrzebę pracy zarobkowej i przedsiębiorczość, ale także dostępność świadczeń społecznych (np. ochrona zdrowia, edukacja) mogą w przyszłości być atrakcyjne także dla młodych Polaków oraz dla potencjalnych imigrantów powrotnych.

Konferencja składała się z dwóch sesji, w których uczestniczyli eksperci, praktycy i decydenci w zakresie problematyki migracyjnej: „DIAGNOZA” – Uwarunkowania demograficzne, społeczne i gospodarcze dla polityki migracyjnej (sesja 1), „REKOMENDACJE” – Możliwe kierunki kształtowania polityki migracyjnej w Polsce (sesja 2).

DR STANISŁAW KLUZA, adiunkt w Zakładzie Statystyki Stosowanej, Instytut Statystyki i Demografii, Kolegium Analiz Ekonomicznych SGH