Nowoczesna polityka migracyjna Polski powinna opierać się na modelu inkluzywno-rozwojowym, który uszanuje różnorodność lokalnych doświadczeń i uwarunkowań poszczególnych krajów Unii Europejskiej.
Polska nie posiadała dotąd kompleksowej polityki migracyjnej czy strategii migracyjnej. Można to po części usprawiedliwić, gdyż historycznie byliśmy zawsze krajem o ujemnym saldzie migracji netto. Drastyczna zmiana tej sytuacji miała miejsce dopiero w ciągu ostatnich pięciu–ośmiu lat. Był to też ostatni moment na zapobiegawcze przygotowanie się Polski na nadchodzące zainteresowanie naszym krajem jako kierunkiem intensywnej migracji, szczególnie tej z odległych kierunków geograficznych i o charakterze ekonomicznym.
W IV kwartale 2024 r. rząd ogłosił pierwszą w historii strategią migracyjną, nadając jej tytuł „Odzyskać kontrolę. Zapewnić bezpieczeństwo. Kompleksowa i odpowiedzialna strategia migracyjna Polski na lata 2025–2030” i rozpoczął wokół niej konsultacje. Jej wiodący przekaz położony jest na kwestie bezpieczeństwa, co wydaje się zrozumiałe ze względu na obecne okoliczności geopolityczne i społeczne. Jest też wiele przykładów negatywnych doświadczeń krajów Europy Zachodniej, które prowadziły nadmiernie niekonsekwentną politykę migracyjną, a obecnie odczuwają z tego tytułu liczne niepokoje społeczne. Ponadto w ostatnich latach nie tylko Polska doświadczyła wykorzystywania migrantów jako narzędzia prowadzenia wojny hybrydowej.
Ostatnie doświadczenia Polski wynikające z wewnętrznych procesów demograficznych i sytuacji gospodarczej oraz związane z przybyciem uchodźców z Ukrainy przyspieszyły prace nad wypracowaniem zasad krajowej polityki migracyjnej.
Nowoczesna polityka migracyjna powinna wkomponowywać się w ogólne zasady Unii Europejskiej, ale również być elastyczna i dopasowana do krajowych uwarunkowań. Jednocześnie wiele krajów Europy Zachodniej stoi w obliczu potrzeby rewizji swoich dotychczasowych działań w obszarze migracji.
Nowoczesna polityka migracyjna powinna stawiać na model inkluzywno-rozwojowy, którego zasady są zdefiniowane na poziomie państwa, ale realizowane na poziomie lokalnym ze szczególną rolą powiatów. Inkluzja społeczna i zawodowa jest możliwa w sytuacji, gdy zarówno państwo, jak i migranci świadomie chcą uczestniczyć w tym procesie. Osiąganie tego celu powinno mieć charakter egzekwowanego „zobowiązania wzajemnego” pomiędzy migrantem i państwem goszczącym.
Niewątpliwą pozytywną cechą strategii jest próba jej wypośrodkowania ze względu na opinie różnych środowisk i społeczeństwa, a także pozostawienie elastyczności ze względu na okoliczności jej stosowania poprzez nienarzucanie sztywnych rozwiązań. W szczególności może się to odnosić do warunków potrzeby szybkiego reagowania w sytuacjach skutkujących falami uchodźców wojennych lub wskutek klęsk żywiołowych.
Korzystne jest to, że w strategii migracyjnej zauważono, że migracja nie spełni roli jedynego remedium dla niekorzystnych zmian demograficznych i potrzeb rynku pracy w Polsce. Jest to jeden z pierwszych istotnych głosów w debacie publicznej uświadamiających tę rzeczywistość. W nowej strategii wskazano zarazem, jak istotne są dla Polski kwestie umiędzynarodowienia w obszarze nauki i szkolnictwa, a także działań na rzecz inkluzji społecznej migrantów. Wspomniano też kwestie związane z repatriacją, emigracją powrotną, a także polityki polonijnej wobec osób, które w różnych okresach wyemigrowały z kraju.
Mimo to przedstawiona strategia rządowa spotkała się ze znaczącym sceptycyzmem organizacji pozarządowych, które być może oczekiwały jej większej operacjonalizacji lub odnalezienia w niej swoich misji i działań. Z drugiej strony, nie zostało docenione, jak dalece założenia strategii chcą stawiać na bezpieczeństwo, inkluzję zawodową i społeczną (co jest największą wartością dla osób, chcących pozostać trwale w Polsce), pozostawiając elastyczność w doborze narzędzi jej realizacji w zależności od okoliczności wewnętrznych i zewnętrznych w naszym kraju.
OD „RYNKU PRACODAWCY” DO „RYNKU PRACOWNIKA”
Jednym z kluczowych motorów polskiej transformacji systemowej były niskie koszty pracy, którym dodatkowo towarzyszyły wysokie kwalifikacje pracowników. Mimo to w ciągu ćwierć wieku przemian mieliśmy niemal stale do czynienia z dwucyfrową stopą bezrobocia. Był to klasyczny przykład „rynku pracodawcy”. Wówczas stopa bezrobocia była mocno powiązana z koniunkturą gospodarczą. Czynnikiem odwracającym ten proces były skutki utrzymującej się od połowy lat 90. XX w. bardzo niskiej dzietności. Od tego czasu współczynnik dzietności zaczął oscylować wokół 1,3. Oznacza to, że pokolenia dzieci były o 1/3 mniej liczne od pokoleń ich rodziców. Od kilkunastu lat osoby urodzone w tym okresie zaczynają wchodzić na rynek pracy. Jednocześnie z rynku pracy schodzą pokolenia urodzone w falach powojennego wyżu demograficznego. Ten brak zastępowalności międzypokoleniowej na rynku pracy zachodzi i pogłębia się od prawie 10 lat (wykres).
WYKRES. Ewolucja rynku pracy w Polsce od „rynku pracodawcy” do „rynku pracownika” (PKB – oznacza roczną realną zmianę PKB w %; stopa bezrobocia rejestrowanego w %)
Źródło: opracowanie własne w oparciu o dane GUS.
Ostatni raz stopa bezrobocia w Polsce oscylowała na poziomie >10% w latach 2015–2016. Możemy symbolicznie przyjąć to za punkt zwrotny, gdy Polska weszła w okres przejściowy, od „rynku pracodawcy” do „rynku pracownika”. Daty są umowne, ale „rynek pracownika” widać było wyraźnie już przed pandemią COVID-19, gdy w 2019 r. dotarliśmy do granicy 5% bezrobocia. To równocześnie oznacza, że bez względu na procesy koniunkturalne w gospodarce stopa bezrobocia utrzymuje się stale na 5-procentowym poziomie i nie ma perspektyw na jej istotny wzrost, jeżeli nie zostaną popełnione rażące błędy w polityce gospodarczej (np. nadmierny wzrost płacy minimalnej, która nie ma pokrycia w wartości dodanej najniżej wynagradzanych pracowników).
Przejście Polski z kraju o „rynku pracodawcy” w kierunku „rynku pracownika” było ostatnim momentem na zapobiegawcze przygotowanie się Polski na nadchodzące zainteresowanie naszym krajem jako kierunkiem migracji z państw Azji, a w przyszłości również Afryki. Proces dojścia do „rynku pracownika” zachodził w latach 2015–2019 (niezależnie od późniejszej pandemii COVID-19 i wybuchu wojny w Ukrainie). Dopiero wojna za naszą wschodnią granicą w pełni obnażyła skutki niewypracowania rozwiązań dla polityki migracyjnej. Zarazem działania wobec uchodźców wojennych z Ukrainy miały charakter punktowy i reaktywny.
Dodajmy, że okres przejścia w tzw. rynek pracownika z tzw. rynku pracodawcy pokrył się z pierwszą falą migracji z Ukrainy zapoczątkowaną zajęciem Krymu i wojną hybrydową w obwodzie ługańskim i donieckim na wschodzie Ukrainy. Efekt ten istotnie wydłużył okres przejściowy oraz częściowo zneutralizował efekty niedoboru rąk do prostszych prac.
PUŁAPKA TANIEJ PRACY
Jednym z postulatów praktykowanych w politykach migracyjnych wielu państw jest jej uproszczone nakierowanie na niedobory krajowego rynku pracy, co w praktyce częściej odnosi się do poszukiwania tańszych pracowników do prostszych prac. Zresztą przeważająca część migrantów jedynie taką pracę jest w stanie podjąć, m.in. ze względu na kwestie językowe oraz brak integracji z goszczącym ich społeczeństwem. Logika ta szkodzi zarówno przyjezdnym, jak i przyjmującym ich państwom. Widać to m.in. w niepokojach społecznych, które miały miejsce ostatnio np. we Francji i Szwecji.
Z perspektywy Polski pokusa masowego sprowadzania migrantów do taniej pracy jest istotnym zagrożeniem dla tak działających firm ze względu na opóźnianie inwestycji w automatyzację produkcji, cyfryzację, unowocześnianie procesów produkcyjnych i zarządczych. Spowalnia to innowacje oraz na poziomie makroekonomicznym wydłuża etap nadrabiania dystansu do gospodarek najbardziej rozwiniętych. Jednocześnie jest kwestią czasu, kiedy nawet w obecnych warunkach tak tania praca przestanie być elementem przewagi konkurencyjnej. Wówczas korzystające z niej firmy mogą stracić swoją szansę dalszego rozwoju ze względu na przeoczenie momentu przeprowadzenia etapów rozwoju technologicznego, na który później mogą już nie mieć dostatecznych możliwości finansowych.
Ponadto w długim okresie brak aktywnego zaangażowania państwa w procesy inkluzji zawodowej i społecznej migrantów sprawia, że zbyt liczna migracja w stosunku do możliwości takiego państwa ma większą skłonność do izolacji tych osób oraz może być źródłem przyszłych problemów społecznych. Natomiast w wymiarze makroekonomicznym krótkookresowa pokusa czy iluzja taniej pracy może skutkować spowalnianiem w obszarze innowacji i inwestycji przedsiębiorstw produkcyjnych, które w długim okresie będą tracić dystans do nowocześniejszych konkurentów w swoich branżach. Końcowy skutek będzie widoczny w wymiarze całej gospodarki.
ROZWOJOWO-INKLUZYWNA POLITYKA MIGRACYJNA
Nie można opierać polityki migracyjnej jedynie na krótkookresowych potrzebach i niedoborach krajowego lub lokalnego rynku pracy. Konieczne jest również uwzględnienie kwestii inkluzji społecznej i bezpieczeństwa. Po drugie, relacja kraju goszczącego z migrantem powinna mieć charakter zobowiązania wzajemnego. Po trzecie, każde państwo powinno mieć oszacowane górne możliwości prowadzenia satysfakcjonującej polityki inkluzywnej.
Aby uniknąć negatywnych skutków społecznych błędnie prowadzonej lub przypadkowej polityki migracyjnej tak widocznej w wielu krajach Europy Zachodniej, potrzebna jest aktywna inkluzja społeczna. Jej ogólne reguły powinny być wypracowane na poziomie państwa, ale implementacja powinna nastąpić na poziomie lokalnym. Szczególnie predysponowane do tego są powiaty. Wraz z zanikiem wysokiego bezrobocia w Polsce powiatowe urzędy pracy powinny ewoluować w kierunku identyfikacji lokalnych niedoborów na rynku pracy i potrzeb lokalnych pracodawców – wspierać przedsiębiorstwa w znalezieniu odpowiednich pracowników lub przygotowaniu ich do nowych czynności zawodowych. Jednocześnie z poziomu powiatu zarządzana jest edukacja w obszarze szkolnictwa średniego. Wiele z tych szkół jest niewykorzystywanych w soboty i niedziele, a mogłyby być tam organizowane kursy języka polskiego, wiedzy o społeczeństwie, a także funkcjonowania w społeczeństwie i umiejętności załatwiania codziennych spraw urzędowych.
„Zobowiązanie wzajemne” migranta to nie tylko przestrzeganie prawa kraju goszczącego. To również poszanowanie dla kultury i wzorców społecznych tego kraju. Obowiązkowa powinna być nauka języka polskiego (organizowana np. przez powiaty), kończąca się zestandaryzowanym egzaminem państwowym. Nauka języka polskiego nie powinna być ograniczona czasem, lecz osiągniętymi umiejętnościami. Niedopełnienie obowiązku przez migranta powinno być traktowane jako unikanie lekcji, a nie powolność w nauce. Niewywiązywanie się migranta ze „zobowiązania wzajemnego” powinno dawać państwu goszczącemu możliwość odesłania go do kraju pochodzenia.
REKOMENDACJE DLA UE
Doświadczenia rozwiniętych krajów Europy Zachodniej pokazują wiele błędów popełnionych w przeszłości w kwestiach migracyjnych. Unia Europejska nie tylko nie wypracowała wspólnej polityki migracyjnej, ale również otwarte pozostaje pytanie, czy jest to możliwe ze względu na różnorodność uwarunkowań dla tej kwestii w poszczególnych krajach UE. Poszanowanie tych odmienności powinno być elementem wspierającym współpracę krajów UE.
Jednocześnie polityka migracyjna nie powinna odzwierciedlać jedynie indywidualnego „chciejstwa” poszczególnych państw UE, ale uwzględniać szerszy geopolityczny kontekst globalnych procesów demograficznych, gospodarczych i politycznych, abstrahując, czy są one dla nas przyjazne. Ostatnim komponentem nowoczesnej polityki migracyjnej powinny być tzw. plany awaryjne, odnoszące się do zdarzeń kryzysowych, takich jak nagłe fale migracji wojennych lub wskutek katastrof naturalnych.
DR STANISŁAW KLUZA, adiunkt w Zakładzie Statystyki Stosowanej, Instytut Statystyki i Demografii, Kolegium Analiz Ekonomicznych SGH, członek rady uczelni. Twórca nadzoru KNF, przewodniczący Komisji Nadzoru Finansowego (2006–2011), minister finansów i wiceminister finansów (2006), prezes BOŚ Bank (2016–2017), główny ekonomista i dyrektor departamentu analiz w Banku Gospodarki Żywnościowej (2002–2006). Założyciel Instytutu Debaty Eksperckiej i Analiz – QUANT TANK (2018). Stypendysta Krajowej Fundacji na Rzecz Nauki Polskiej, Komisji Fulbrighta oraz Dekaban-Liddle.
