Czołgi na kredyt. Czy Polska buduje trwałe bezpieczeństwo?

W 2025 r. Polska planuje wydać na zbrojenia rekordowe 187 miliardów złotych. To 4,7% PKB. Kwota oszałamiająca, ale to tylko jeden rok. A przecież bezpieczeństwo militarne nie kończy się na zakupie uzbrojenia. Będziemy mieli dużo nowego sprzętu, który trzeba będzie utrzymywać przez wiele lat. Do tego trzeba przeszkolić ludzi do jego obsługi i zapewnić odpowiednie pomieszczenia i infrastrukturę. Równolegle ponosimy wydatki bieżące w obronie narodowej. Niestety, rząd nie przedstawił pełnej, długookresowej projekcji łącznych wydatków obronnych. Mamy hasła o „5%” PKB, ale nie ma długookresowego planu. Jako ekonomiści nie możemy więc precyzyjnie oszacować, czy wystarczy środków, jak zapewnić finansowanie tych wydatków, jakie działania należy podjąć w polityce budżetowej w długim horyzoncie?

BUDŻET NA WYDATKI MILITARNE W CIENIU: BRAK TRANSPARENTNOŚCI

Co gorsza, znaczna część tych wydatków jest ukryta formalnie poza Ustawą Budżetową. Fundusz Wsparcia Sił Zbrojnych, utworzony przy BGK, działa niejako równolegle do ustawy budżetowej, nie podlegając rygorom ustawy o finansach publicznych. To budżet w cieniu, nazywany „równoległym budżetem”. Budżet, nad którym nie panuje parlamentarna kontrola, który nie podlega transparentności procesu budżetowego, który omija prezydenta podpisującego ustawę budżetową. W praktyce: konstytucyjny system kontroli finansów publicznych został zignorowany.

Takie rozwiązania byłyby ryzykowne nawet w czasach finansowej prosperity. Tymczasem Polska dryfuje w stronę poważnych problemów budżetowych. Mamy procedurę nadmiernego deficytu, a naprawa finansów publicznych odkładana jest ad Kalendas Graecas. W 2024 r. deficyt sektora finansów publicznych wyniósł 6,6% PKB – drugi najwyższy w Unii Europejskiej, tuż za Rumunią. W ciągu zaledwie dwóch lat deficyt urósł o 3,2 pkt proc. PKB. Wzrost deficytu finansów publicznych wynika z bardzo szybkiego wzrostu wydatków. Łączne wydatki przez dwa lata wzrosły o 6,2 pkt proc. PKB. Z tego tylko ok. 1/6 przypada na wzrost wydatków obronnych. To nie wydatki obronne są zatem przyczyną wysokiego deficytu.

Zagrożenia te nakreśla również średnioterminowa prognoza rządowa. Jesienią 2024 r. rząd pokazał, że bez zmian w polityce budżetowej dług publiczny może wzrosnąć z 55% do niemal 100% PKB w półtorej dekady. To efekt utrzymywania wysokiego deficytu, niezależnego od sytuacji gospodarczej. Ale to jest już nieaktualne. Punkt startowy jest znacznie gorszy. Warto tu wskazać, że obecna prognoza Komisji Europejskiej pokazuje jeszcze wyższą ścieżkę długu o ponad 5 pkt proc. PKB. Według tego scenariusza z kraju o umiarkowanym poziomie zadłużenie „wskoczymy” do pierwszej dziesiątki najbardziej zadłużonych krajów w UE. Już mamy ogromny deficyt, drugi najwyższy w całej Unii, a przed nami kolejny wzrost wydatków na obronność, wyzwania w zakresie wydatków na ochronę zdrowia i edukację. To nie jest droga do bezpieczeństwa.

Ponadto Minister Finansów złożył wniosek do KE o krajową klauzulę wyjścia (ang. national escape clause), która umożliwia odejście od rekomendowanej ścieżki redukcji deficytu do wysokości przyrostu wydatków na obronność (nawet 1,5% PKB). To nowe rozwiązanie wprowadzone w UE w ramach programu ReArm Europe.

„Zbicie termometru” w postaci możliwości nieuwzględniania w ścieżce konsolidacji części wydatków obronnych nie rozwiązuje problemów w zakresie wygospodarowania przestrzeni fiskalnej na zwiększone wydatki na obronność. Wręcz przeciwnie, zwiększa ryzyko fiskalne w średnim i długim okresie. Odsuwa problemy jeszcze dalej w czasie. W tym miejscu należy przypomnieć, jak Międzynarodowy Fundusz Walutowy (MFW) definiuje przestrzeń fiskalną (ang. fiscal space). To przestrzeń w budżecie państwa, która pozwala na zapewnienie środków na określony cel bez narażania stabilności sytuacji finansowej państwa lub gospodarki. MFW wymienia kilka źródeł stworzenia przestrzeni fiskalnej. „Zbicia termometru” tam nie ma, a zadłużanie wymieniane jest na samym końcu listy. Dług to dług, trzeba go spłacać i obsługiwać, nawet jeżeli to dług na wydatki obronne. Według MFW podstawowe źródła zwiększenia przestrzeni fiskalnej to racjonalizacja mniej priorytetowych wydatków i zwiększenie podatków czy pozyskanie zewnętrznej pomocy. Dopiero po tych źródłach pojawia się zadłużenie.

GRECJA: PRZESTROGA Z PRZESZŁOŚCI

Trzeba to powiedzieć wprost – Grecja już to przerabiała. Przez ponad dwie dekady, od lat 70. do 90. XX wieku, grecki rząd – z uwagi na napięcia z Turcją – utrzymywał wydatki obronne na średnim poziomie ok. 5% PKB, potem nieco je zmniejszył, ale i tak były one duże. Wydatki te – podobnie jak dziś w Polsce – finansowano z długu, równocześnie prowadząc rozbudowaną politykę socjalną. W krótkim czasie powstała toksyczna mieszanka: wysokie koszty obronności, hojne transfery społeczne i brak jakiejkolwiek przestrzeni fiskalnej.

Wszystkie dotychczasowe strategie bezpieczeństwa narodowego, przygotowywane przez różne opcje polityczne, oprócz bezpieczeństwa zewnętrznego, wewnętrznego, militarnego, silnie eksponują bezpieczeństwo ekonomiczne i finansowe jako warunek ogólnego bezpieczeństwa.

Ale to jeszcze nie wszystko. Grecja niemal całość swojego uzbrojenia kupowała za granicą. Pieniądze wypływały z kraju, nie budując ani kompetencji technologicznych, ani miejsc pracy, ani odporności przemysłowej. Zamiast inwestycji – konsumpcja. Zamiast bezpieczeństwa – iluzja siły. Gdy nadszedł globalny kryzys 2008 r., rynki odmówiły dalszego finansowania greckiego długu. Grecja upadła. Armia została, ale państwo przestało działać. Czy wtedy, gdy Grecja musiała drastycznie obciąć wydatki publiczne, w tym na wypłaty w budżetówce, armii, policji, wymiarze sprawiedliwości, była bezpieczna? Pojawiły się protesty, leciały koktajle Mołotowa, nastąpiło przesilenie polityczne. Czy to nie narażało bezpieczeństwa państwa? Odnosząc się do obecnej sytuacji, czy takie okoliczności nie są wymarzonym scenariuszem do prowadzenia wojny hybrydowej, do rozbicia państwa? Wobec rosnącego znów na świecie napięcia być może Grecja chciałaby znów zmodernizować armię, ale nie bardzo ma za co. To jest przykład pokazujący, że bezpieczeństwo trzeba finansować bezpiecznie.

KOREA: STRATEGIA SUKCESU

Na drugim biegunie mamy model południowokoreański. Państwo, które również od lat 60. XX w. mierzyło się z bezpośrednim zagrożeniem militarnym ze strony totalitarnej Korei Północnej. Tamtejsze wydatki obronne były porównywalne z greckimi – przez lata utrzymywały się na poziomie 4–5% PKB. Ale różnica tkwiła w strukturze i logice. Korea Południowa nie tylko kupowała uzbrojenie, lecz przede wszystkim budowała własny przemysł zbrojeniowy. Inwestycje w sektor obronny były jednocześnie inwestycjami w badania i rozwój, edukację technologiczną, infrastrukturę przemysłową i eksport. Co więcej, państwo prowadziło odpowiedzialną politykę fiskalną, unikając nadmiernego zadłużania się na potrzeby zbrojeń. Dziś południowokoreański przemysł obronny eksportuje sprzęt na cały świat, a kraj – choć nadal zagrożony – zbudował trwałą odporność gospodarczą, technologiczną i polityczną. To nie przypadek. To strategia.

BEZPIECZEŃSTWO TO SYSTEM NACZYŃ POŁĄCZONYCH

Nawet w obliczu wojny musimy równoważyć bezpieczeństwo militarne z bezpieczeństwem ekonomicznym czy finansów publicznych. Zresztą ten postulat nie jest nowością. Już w 2007 r. prezydent Lech Kaczyński zatwierdził „Strategię Bezpieczeństwa Narodowego RP”1, która jasno definiuje, że bezpieczeństwo ma charakter wielowymiarowy. Strategia wyróżnia osiem kluczowych komponentów bezpieczeństwa:

• bezpieczeństwo zewnętrzne,
• bezpieczeństwo militarne,
• bezpieczeństwo wewnętrzne,
• bezpieczeństwo obywatelskie,
• bezpieczeństwo społeczne,
• bezpieczeństwo ekonomiczne,
• bezpieczeństwo ekologiczne,
• bezpieczeństwo informacyjne i telekomunikacyjne.

Znamienne jest także to, że strategia z 2007 r. eksponuje rolę bezpieczeństwa obywatelskiego, które obejmuje „szeroko rozumianą praworządność i sprawność wymiaru sprawiedliwości”. Niemal na co trzeciej stronie strategii bezpieczeństwa Lecha Kaczyńskiego jest odwołanie do wartości czy instytucji konstytucyjnych. To pokazuje, że późniejsze odejście od zasad demokratycznego państwa prawa godziło w szeroko rozumiane bezpieczeństwo państwa.

Jeszcze jedna, fundamentalna lekcja ze strategii z 2007 r. Napisano tam, że „członkostwo w Unii Europejskiej w istotnym stopniu determinuje podstawy bezpieczeństwa Polski”. Obok NATO to właśnie wspólnota europejska jest filarem naszej odporności. Podważanie zaufania do Unii, flirtowanie z ideą Polexitu, osłabianie instytucji wspólnotowych to działania godzące w realne interesy bezpieczeństwa państwa.

Wszystkie dotychczasowe strategie bezpieczeństwa narodowego, przygotowywane przez różne opcje polityczne, oprócz bezpieczeństwa zewnętrznego, wewnętrznego, militarnego, silnie eksponują bezpieczeństwo ekonomiczne i finansowe jako warunek ogólnego bezpieczeństwa. W strategii z 2007 r. napisano: „Bezpieczeństwo państwa oraz jego stabilność muszą mieć trwałe podstawy gospodarcze. Silna i konkurencyjna gospodarka to jeden z podstawowych atutów w polityce wewnętrznej i zewnętrznej”. W strategii z 2020 r. czytamy, że elementem bezpieczeństwa ekonomicznego jest„(…) wzmacnianie stabilności systemu finansów publicznych przy jednoczesnym zapewnieniu warunków do stabilnego i zrównoważonego wzrostu gospodarczego (…)”.

W ramach bezpieczeństwa społeczno-ekonomicznego podkreślane jest też zagrożenie wynikające z niekorzystnych trendów demograficznych w Polsce. Będzie nas mniej, będziemy się starzeć w zatrważającym tempie, a to uderzy w gospodarkę i finanse publiczne. Milczenie i nierozwiązywanie problemu kryzysu demograficznego, odkładanie tego na przyszłość stanowi poważne zagrożenie bezpieczeństwa narodowego. O tym też trzeba głośno mówić.

Nadmiernego deficytu budżetowego na poziomie 5–6% PKB rocznie nie da się utrzymać w dłuższej perspektywie. Są dwa rozwiązania, albo wygospodarujemy przestrzeń w budżecie poprzez obniżenie innych wydatków, bo uznamy, że są inne priorytety, albo będziemy reformować stronę dochodową, albo pójdziemy ścieżką grecką, co doprowadziło do destabilizacji państwa. Do tego musimy budować potencjał przemysłowy w kraju i UE, tak jak w modelu koreańskim. Nie chodzi o rezygnację z obronności, lecz o to, by nie utożsamiać siły armii z siłą państwa. Historia pokazuje, że można mieć nowoczesny sprzęt wojskowy, ale bez silnych finansów, stabilnych instytucji, zaufania społecznego i sojuszy państwo pozostaje słabe. Bezpieczeństwo to system naczyń połączonych. Bez tego podejścia zbudujemy nie silną armię, lecz armię w kruchym państwie, które nie oprze się zagrożeniom ani zewnętrznym, ani wewnętrznym.  

dr SŁAWOMIR DUDEK, Zakład Badań Koniunktury Gospodarczej, Instytut Rozwoju Gospodarczego, Kolegium Analiz Ekonomicznych SGH. Prezes i założyciel Instytutu Finansów Publicznych, niezależnej, pozarządowej fundacji zajmującej się stabilnością i przejrzystością finansów publicznych.