Polski Bon Turystyczny – wsparcie dla gospodarki turystycznej czy program socjalny?

Masowość podróży turystycznych jest jednym z powszechnych zjawisk współczesnego świata. Charakteryzuje je ogromna różnorodność jeśli chodzi o cel podróży, czas trwania, pokonywany dystans, a także wykorzystywane usługi oraz miejsca docelowe.

Turystyka z perspektywy ekonomii

Z ekonomicznego punktu widzenia podróże turystyczne mogą być czynnikiem przepływu środków finansowych z miejsc pochodzenia turystów do miejsc odwiedzanych, o ile podróży towarzyszy popyt na produkowane tam usługi.

Zakres tego popytu również jest bardzo zróżnicowany i w dużym stopniu uzależniony od cech podróży. Podróże w celach wypoczynkowych często bazują na korzystaniu z dóbr publicznych (plaże, szlaki górskie), natomiast podróże w celach biznesowych, turystyka medyczna, niektóre formy  turystyki kulturowej czy sportowej kreują popyt na cały zestaw wyspecjalizowanych usług. Lista usług i towarów, które mogą być nabywane przez turystów jest praktycznie nieograniczona, niemniej można wskazać kilka rodzajów działalności gospodarczej, dla których podróże turystyczne są istotnym czynnikiem kreującym popyt na ich produkcję.

EUROSTAT wyróżnia dwa takie zestawy: rodzaje działalności całkowicie zależne od turystyki i rodzaje działalności częściowo zależne od turystyki. Do pierwszej grupy należą przedsiębiorstwa, których symbol PKD oznacza, że dominującym przedmiotem ich działalności jest dostarczanie usług transportu pasażerskiego, zakwaterowania i gastronomii, organizacji imprez turystycznych oraz usług kulturalnych i rekreacyjnych. Polska niestety nie przekazuje danych dla całej wymienionej grupy przedsiębiorstw, a jedynie dla wybranych rodzajów działalności.

I tak w 2017 r. (najnowsze dostępne dane) dla usług zakwaterowania, wartość produkcji bez VAT wyniosła 13,6 mld zł, a dla usług związanych z organizacją imprez turystycznych ok. 13 mld zł.

W obu przypadkach produkowane usługi są silnie zróżnicowane. W przypadku zakwaterowania prawie 79% produkcji przypada na hotele i podobne obiekty, a pozostała część na inne obiekty krótkotrwałego zakwaterowania (np. ośrodki wczasowe, kempingi itp.). Bardzo widoczna jest różnica w produktywności. W przypadku pierwszej grupy wartość dodana przypadająca na jednego pracującego wyniosła 98 tys. zł, a drugiej – 40 tys. Dla usług związanych z organizacją wspomniana wartość to 74 tys.

Cechą charakterystyczną bazy hotelowej jest koncentracja potencjału usługowego na obszarach zurbanizowanych, ze szczególnym uwzględnieniem wielkich miast (znajduje się tam 42,5% ogółu miejsc noclegowych). Potentatami w tym zakresie są Warszawa i Kraków. Są to obiekty dostosowane do tego typu lokalizacji – przeznaczone do krótkich pobytów, nastawione na klientów biznesowych lub zainteresowanych wielkomiejską ofertą rozrywkową, kulturową itp. Znaczną część ich gości stanowili cudzoziemcy, którym udzielano 37% z ogółu  noclegów.

Dopiero od kilkunastu lat pojawiły się inwestycje hotelowe na terenach wypoczynkowych – nad morzem i w górach. Jeśli chodzi o organizację imprez turystycznych, to zdecydowanie dominowały zagraniczne imprezy wyjazdowe, przede wszystkim wypoczynkowe.

Covid-19 i ograniczenie mobilności

Środki podejmowane w celu przeciwdziałania pandemii COVID-19 kładą nacisk na samoizolację, co w początkowym okresie oznaczało paraliż gospodarki i utrzymujące się do dziś radykalne ograniczenie mobilności, która stanowi istotę turystyki.

Nadal funkcjonują liczne obostrzenia związane z organizowaniem zawodów sportowych, imprez rozrywkowych, konferencji itd., utrudniony jest dostęp do muzeów, występują ograniczenia w gastronomii, instytucjach kultury, obiektach rozrywkowych.

Co gorsze, perspektywy poprawy sytuacji są niejasne, ponieważ w wielu państwach (w tym w Polsce) odnotowuje się wzrost zachorowań i przywracanie niektórych restrykcji. Ponadto jest presja na wykorzystywanie technologii jako substytutu osobistych spotkań, zajęć na uczelniach („Erasmusi” byli bardzo aktywną turystycznie grupą), co stawia pod znakiem zapytania tempo odradzania się typowo miejskich form turystyki. Wszystko to sprawia, że zainteresowanie podróżami turystycznymi mocno spadło, szczególnie w odniesieniu do turystyki zagranicznej.

Typowa reakcja w warunkach kryzysowych, to ograniczanie wydatków na turystykę, rezygnacja z wyjazdów innych niż wypoczynkowe, poszukiwanie tanich ofert oraz wzrost zainteresowania turystyką krajową.

Program wsparcia

W tej sytuacji rząd i prezydent zaproponowali specjalny program pod nazwą Polski Bon Turystyczny przeznaczony dla gospodarstw domowych, ale reklamowany jako wsparcie dla przedsiębiorstw świadczących usługi turystyczne.

Początkowo pojawiły się propozycje, aby wsparciem w kwocie 1000 zł objąć wszystkie gospodarstwa domowe, ale uznano to za zbyt kosztowne rozwiązanie i ograniczono jego zakres do rodzin z dziećmi, a wysokość podstawowego świadczenia to 500 zł (rodziny z dziećmi niepełnosprawnymi są uprawnione do dodatkowych 500 zł). Senat proponował włączenie do programu emerytów i rencistów, ale stosowna poprawka została odrzucona.

Ostateczny kształt przyjętych rozwiązań został zawarty w ustawie uchwalonej 15 lipca br. Program obsługiwany jest przez dwie instytucje – ZUS odpowiedzialny za generowanie bonów oraz Polską Organizację Turystyczną (POT), która ma prowadzić rejestr podmiotów zgłaszających chęć udziału w programie oraz kontrolę, czy usługi są faktycznie świadczone. Płatności bonem można dokonywać od 1 sierpnia br. do 31 marca 2022 r., opłacając nocleg lub imprezę turystyczną odbywające się na terenie Polski, z których skorzystało dziecko w wieku do 18 lat. Wartość programu to 3 mld zł.

Kto skorzysta z programu?

Podejmując próbę odpowiedzi na tytułowe pytanie, warto przyjrzeć się potencjalnym beneficjentom Polskiego Bonu Turystycznego i jego oddziaływaniu na gospodarkę turystyczną. Oczywistym beneficjentem są rodziny z dziećmi, a w zasadzie dzieci, ponieważ to one powinny skorzystać z noclegu lub wziąć udział w imprezie turystycznej. 

Ideą programu jest stymulowanie popytu, ale w tej chwili trudno ocenić, czy przyczyni się on do zwiększenia popytu na usługi gospodarki turystycznej, tzn. czy z tego typu usług skorzystają osoby, które bez tego wsparcia nie podjęłyby podróży turystycznej oraz czy środki „uwolnione” dzięki bonowi zostaną przeznaczone na inne usługi turystyczne, czy też na zaspokojenie potrzeb nie związanych z turystyką.

Na decyzje gospodarstw domowych może wpłynąć termin uruchomienia programu czyli połowa wakacji szkolnych. W tym czasie praktycznie wszystkie miejsca na imprezy turystyczne są już sprzedane i nie ma czasu na przygotowanie nowej oferty. W tej sytuacji, jeśli gospodarstwo będzie chciało szybko realizować bon będzie to opłata za usługi noclegowe.

Na efekty Polskiego Bonu Turystycznego może mieć wpływ także określony w ustawie zakres podmiotów uprawnionych do udziału w programie. Zgodnie z jej treścią mogą to być przedsiębiorstwa, a także osoby fizyczne oraz organizacje pożytku publicznego, wpisane do właściwej ewidencji związanej ze świadczeniem usług hotelarskich lub innych usług noclegowych, a w przypadku organizatorów turystyki wpisu do rejestru organizatorów turystyki i przedsiębiorców, ułatwiających nabywanie powiązanych usług turystycznych.

Drugie dno

W przypadku oferujących usługi noclegowe zaproponowana formuła jest więcej niż liberalna, ponieważ uzyskanie wpisu do ewidencji innych usług noclegowych jest bardzo łatwe.

W ustawie przewidziano szereg sankcji dla zgłaszających nieprawdziwe dane, ale sprawdzenie potencjalnie tysięcy zgłoszeń jest praktycznie niemożliwe i kosztowne (mówi się o 50 nowych etatach w POT dla obsługi programu). Zwraca też uwagę włączenie organizacji pożytku publicznego i osób fizycznych (w praktyce kwater agroturystycznych) czyli podmiotów, które działają w oparciu o inne przepisy niż przedsiębiorstwa i korzystają z wielu programów wsparcia.

W ustawie skrupulatnie opisano, jakie dane powinien przedstawić podmiot zgłaszający udział w programie, ale nie ma tam mowy o tym, że kod PKD powinien wskazywać świadczenie usług noclegowych lub działalność związaną z organizacją imprez turystycznych, jako działalność dominującą.

Nie ma też wymogu opisu oferowanej usługi. Sposób, w jaki POT udostępnia informacje, zdecydowanie nie ułatwia zadania potencjalnym beneficjatom bonu – oferty można wyszukiwać według nazwy podmiotu (trzeba ją z góry znać), miejscowości (jak poprzednio) lub alfabetycznie.

Zaczynając od A mamy np. A MORZE USTKA, AB INVESTMENT GROUP SP. Z O.O., ABART SZLIFIERNIA BURSZTYNU SKUP-SPRZEDAŻ-EXPORT itp. Nie podano też linków, które ułatwiłyby zapoznanie się z ofertą.  Na szczęście zainteresowane podmioty przejęły inicjatywę i po wpisaniu w wyszukiwarce „bon turystyczny” pojawiają się całe strony ofert. Powstały nawet platformy rezerwacyjne, gdzie wybierając np. interesujące miejsca na mapie, można znaleźć przejrzyste zestawienia ofert noclegowych ze zdjęciami.

Podobnie, jak w przypadku innych świadczeń, pojawiło się wiele wątpliwości i „recept” na obejście systemu. Niektórzy hotelarze zgłaszają zapytania dotyczące tego, kto i jak ma weryfikować, że z usługi rzeczywiście korzysta dziecko. Wydaje się, że to trochę sztucznym szukaniem problemów – wystarczy prowadzenie rejestru wszystkich gości. Jest to ważne także z powodu pandemii, ponieważ tylko pełna ich lista umożliwi wyśledzenie kontaktów, w przypadku pojawienia się w obiekcie ognisk zakażenia.

Kolejny wątek to sprzedaż bonów innym osobom (jest to możliwe, bo korzystający z bonu posługuje się kodem, a nie nazwiskiem) oraz tworzenie fikcyjnych przedsięwzięć w celu pozyskania środków z bonów.

Podsumowując powyższe, można stwierdzić, że nazywanie Polskiego Bonu Turystycznego programem wsparcia dla gospodarki turystycznej jest mocno przesadzone. Zdecydowanie przeważyła opcja socjalna i nie podjęto wyraźnej próby pogodzenia tych dwóch celów.

Aspekt socjalny

Jeśli chodzi o cel socjalny, to można się domyślać, że autorom przyświecała idea, żeby wszystkie dzieci mogły skorzystać z usług turystycznych. Trudno dyskutować z takim założeniem, ale konstrukcja programu niestety nie gwarantuje jego realizacji. Nie wskazano wyraźnie, że pobranie bonu musi być potwierdzone faktem skorzystania z usługi przez konkretne dziecko. Ewentualną weryfikację utrudnia umożliwienie udziału w programie bardzo szerokiej, a przy tym specyficznej grupy podmiotów, co wiąże się z drugim deklarowanym celem czyli wsparciem gospodarki turystycznej.

Wsparcie dla branży turystycznej?

Po pierwsze, program zdecydowanie faworyzuje podmioty świadczące usługi noclegowe, praktycznie pozostawiając na uboczu pozostałe rodzaje działalności wchodzące w skład gospodarki turystycznej. Nacisk na imprezy turystyczne, np. w formie zielonych szkół lub inne przeznaczone dla grupy docelowej, pozwoliłby dotrzeć także do świadczących usługi transportowe, przewodnickie, rekreacyjne itd.

Po drugie, istnieje duże prawdopodobieństwo, że wsparcie trafi do podmiotów, które nie poniosły znaczących strat w związku z pandemią. Dotyczy to obiektów, szczególnie sezonowych, zlokalizowanych na obszarach odwiedzanych w ramach turystyki wypoczynkowej. W okresie największych obostrzeń obiekty sezonowe były zamknięte, a ograniczenie możliwości wypoczynku za granicą spowodowało zwiększone zainteresowanie polską ofertą. Co więcej, warunki udziału w programie nie narzucają konieczności prowadzenia działalności przez określony czas przed jego uruchomieniem, można więc stworzyć nowy podmiot, który z definicji nie poniósł strat w związku z pandemią. Wiąże się to z kolejnym problemem, a więc dopuszczeniem do udziału w programie podmiotów, dla których świadczenie usług turystycznych nie jest dominującym rodzajem działalności, a jedynie uzupełniającym lub które nie są przedsiębiorstwami.

Wreszcie sama wartość programu – 3 mld zł w ciągu 2 lat jest niewielka, jeśli wziąć pod uwagę wielkość rocznej produkcji usług noclegowych i działalności związanej z organizacją imprez turystycznych. Szkoda jednak, że zasady wykorzystania tej kwoty nie zostały opracowane w taki sposób, żeby wesprzeć tę część gospodarki turystycznej, która jest najbardziej produktywna i która w największym stopniu powiązana jest z innymi działami, np. gospodarką kreatywną i która w największym stopniu ponosi skutki pandemii COVID-19.

PROF. EWA DZIEDZIC,
kierownik Katedry Turystyki,
Kolegium Gospodarki Światowej