Europejski Panel Obywatelski – publiczne konsultacje w sprawie budżetu UE na lata 2028–2034

Obecnie obowiązują WRF na lata 2021–2027. W odniesieniu do przyszłego budżetu, po raz pierwszy w historii, zostały niedawno przeprowadzone konsultacje publiczne w formie Europejskiego Panelu Obywatelskiego (European Citizens’ Panel)².

Europejskie panele obywatelskie stały się od 2022 r. regularnym elementem europejskiego życia demokratycznego, angażując obywateli w proces tworzenia polityki i prawa unijnego. Poprzednich kilka paneli było poświęconych różnym ważnym sprawom, m.in. zwiększeniu efektywności energetycznej, a także ograniczeniu marnotrawstwa żywności. Generalnie chodzi o to, by bezpośredni głos obywateli, wzbogacając unijny proces tworzenia prawa w kluczowych kwestiach, przyczyniał się do podejmowania lepszych decyzji przez reprezentujące 450 milionów obywateli Europy instytucje Unii: Komisję Europejską, Parlament Europejski i Radę UE. Tak samo wygląda sprawa w przypadku Europejskiego Panelu Obywatelskiego w sprawie nowego budżetu UE.

Jako członek powołanego w marcu 2025 r. przez KE 8-osobowego Komitetu Wiedzy (Knowledge Committee), skupiającego ekspertów z państw członkowskich UE, miałam okazję nie tylko obserwować z bliska przebieg konsultacji realizowanych w ramach Europejskiego Panelu Obywatelskiego, ale bezpośrednio w nich uczestniczyć. Komitet pracował przez trzy miesiące (marzec, kwiecień i maj 2025), odbywając spotkania w Brukseli oraz na bieżąco prowadząc prace analityczne i współpracując online.

Komitet otrzymał zadanie zapewnienia merytorycznego wsparcia uczestnikom Panelu. Uczestnicy ci to 150 losowo wybranych obywateli z 27 państw członkowskich, stanowiący grupę osób reprezentatywną dla unijnego społeczeństwa i odzwierciedlającą jego różnorodność, z uwzględnieniem m.in. struktury wiekowej. W efekcie jedną trzecią uczestników Panelu stanowiły osoby w wieku poniżej 29 lat. Celem konsultacji publicznych przeprowadzonych dzięki temu gremium było uzyskanie opinii i rekomendacji obywateli w sprawie budżetu UE na lata 2028–2034, który ma być zaproponowany przez KE do jesieni 2025 r., a następnie, po negocjacjach między państwami członkowskimi, zatwierdzony przez Radę UE i PE najpóźniej do końca 2027 r.

W trakcie Panelu odbyły się trzy sesje:

• Sesja 1 (28–30 marca w Brukseli): Celem było wyjaśnienie istoty, źródeł finansowania i procedury uchwalania budżetu UE, a także zbadanie wspólnych priorytetów i różnych potrzeb finansowych, które wymagają wsparcia z unijnego budżetu oraz zastanowienie się, jakie zasady powinny kierować następnym budżetem, biorąc pod uwagę wizje wspólnej przyszłości, kluczowych wyzwań oraz możliwości.
• Sesja 2 (25–27 kwietnia, online): W oparciu o dyskusję z sesji 1 celem było uzgodnienie wspólnych priorytetów politycznych i opracowanie pierwszych rekomendacji dla nowego budżetu, w tym dotyczących finansowania działań mających istotny wpływ na poprawę życia obywateli w całej Unii.
• Sesja 3 (16–18 maja w Brukseli): Wypracowanie przez uczestników Panelu ostatecznej wersji zaleceń dotyczących przyszłego wieloletniego budżetu UE. Zalecenia te zostały poddane głosowaniu i przyjęte na ostatniej sesji plenarnej Panelu. Tak przyjęta lista rekomendacji została wręczona w czasie tej sesji Piotrowi Serafinowi, komisarzowi UE ds. budżetu i administracji publicznej oraz zwalczania nadużyć finansowych. Wyniki prac Europejskiego Panelu Obywatelskiego zostaną uwzględnione nie tylko przez KE, a także przez inne unijne instytucje, w pracach nad projektem nowego wieloletniego budżetu UE.

W trakcie tych trzech sesji członkowie Komitetu Wiedzy aktywnie wspierali uczestników Panelu, m.in. udzielając im wszechstronnych wyjaśnień i komentarzy w sprawie budżetu UE, realizowanych przez Unię polityk, obowiązujących aktów prawnych i współpracy unijnych instytucji z państwami członkowskimi. Członkowie Komitetu uczestniczyli także w dyskusjach z uczestnikami Panelu, udzielając odpowiedzi zarówno w grupach roboczych, jak i na sesjach plenarnych.

Komisarz Piotr Serafin i prof. Leokadia Oręziak

W Panelu tym, podobnie jak w poprzednich, uczestnicy mogli pracować w małych grupach roboczych (każda licząca około 12 osób), dających okazję do pogłębionej dyskusji, omawiania różnych poglądów i pomysłów w sprawie priorytetów dla przyszłego budżetu. Mieli także możliwość regularnych spotkań na sesjach plenarnych, gdzie mogli słuchać innych uczestników i ekspertów oraz przekazywać informacje zwrotne na temat pomysłów zaproponowanych przez inne grupy. Wszystko to nie byłoby możliwe bez pracy zespołu profesjonalnych tłumaczy, którzy przekładali wystąpienia na wszystkie 24 oficjalne języki UE. Dzięki temu uczestnicy Panelu mogli mówić w języku, w którym czują się najbardziej komfortowo. Uczestnicy ci otrzymali wszechstronne wsparcie techniczne ze strony specjalistów, dbających o stronę organizacyjną całego procesu konsultacji i poszczególnych sesji tak, aby zapewnić indywidualnym osobom pełne możliwości wyrażania swoich poglądów, dostarczając im jednocześnie szereg narzędzi do pracy zespołowej i zbiorowego podejmowania decyzji. Urzędnicy Komisji, którzy przygotowują projekt nowego budżetu UE, byli również obecni podczas wszystkich sesji, aby wysłuchać uwag i pytań zgłaszanych przez obywateli. Obradom towarzyszyła także liczna grupa obserwatorów zainteresowanych śledzeniem procesu publicznych konsultacji, a także zaproszone media.

GŁÓWNE PYTANIA PANELU OBYWATELSKIEGO W SPRAWIE NOWEGO BUDŻETU

Wieloletnie Ramy Finansowe określają całkowitą kwotę wydatków budżetu ogólnego UE w okresie siedmiu lat z podziałem na poszczególne lata oraz limity wydatków dla każdego z siedmiu obszarów: 1. Jednolity rynek, innowacje i cyfryzacja, 2. Spójność, odporność i wartości. 3. Zasoby naturalne i środowisko, 4. Migracja i zarządzanie granicami, 5.Bezpieczeństwo i obrona, 6. Sąsiedztwo i świat, 7. Europejska administracja publiczna. Na podstawie WRF sporządzane i uchwalane są budżety roczne UE.

Obecny budżet UE, obowiązujący w okresie 2021–2027, wynosi 1,2 bln EUR (około 160–180 mld EUR rocznie), co stanowi około 1% dochodu narodowego brutto całej UE (2% wydatków publicznych UE). Wraz z 750 mld EUR pochodzących z Funduszu Odbudowy (Recovery and Resilience Facility; NextGenerationEU), kraje UE mają obecnie do dyspozycji około 2 bln EUR. Fundusz ten to tymczasowy unijny instrument finansowy stworzony w celu wsparcia państw członkowskich w odbudowie po skutkach ekonomicznych i społecznych pandemii COVID-19. Aby pozyskać środki do funduszu, Komisja Europejska w imieniu UE zaciąga pożyczki na rynkach kapitałowych.

Jeśli chodzi o wieloletni budżet UE, to przygotowując jego projekt Komisja konsultuje się szeroko z unijnymi instytucjami, interesariuszami i obywatelami. To właśnie na tym etapie kształtowania nowego budżetu odbył się Europejski Panel Obywatelski, a powstałe w jego ramach rekomendacje są wkładem w przygotowanie tych propozycji. Komisja, proponując nowy wieloletni budżet, stara się pogodzić różne cele i interesy, tak by pochodzące z niego środki mogły jak najlepiej przyczyniać się do realizacji celów UE, a więc ostatecznie do poprawy jakości życia społeczeństwa, ale także Komisja stara się wspierać nowe, pilne priorytety, w tym obronę i bezpieczeństwo. Zważywszy na ograniczone zasoby finansowe unijnego budżetu kluczowe znaczenie ma osiągnięcie szerokiego porozumienia między państwami członkowskimi co do tego, co z niego ma być finansowane od 2028 r. Z tego względu uczestnicy Panelu Obywatelskiego zostali poproszeni o odpowiedź na pytanie: Jakie priorytety i działania powinny być wspierane z budżetu UE, aby przynieść jak największą wartość dodaną Europejczykom? Poszukując odpowiedzi na te pytania, uczestnicy Panelu odbyli żywą dyskusję o tym, czym jest unijny budżet i dlaczego jest potrzebny. Zwracano uwagę przede wszystkim na to, że budżet UE wchodzi do gry, gdy bardziej efektywne jest wydawanie pieniędzy na poziomie UE niż na poziomie lokalnym, regionalnym lub krajowym. Chodzi więc o wspieranie z unijnego budżetu działań, których realizacja w pojedynkę przez państwo członkowskie byłaby nieefektywna, albo wręcz niemożliwa. To jest właśnie to, co można nazwać „wartością dodaną” budżetu UE. Jest on uzupełnieniem budżetów państw członkowskich. Charakteryzując wartość dodaną, jaką zapewnia unijny budżet w porównaniu z budżetami krajowymi, należy wskazać, że:

Po pierwsze, wspiera on polityki europejskie, w których UE odgrywa znaczącą rolę, zgodnie z postanowieniami Traktatu o Unii Europejskiej, a mianowicie wspólną politykę rolną oraz politykę spójności. W sektorze rolnictwa szczególne znaczenie ma zapewnienie bezpieczeństwa żywnościowego, wspieranie dochodów rolników i promowanie zrównoważonego rolnictwa w całej UE. Z kolei celem polityki spójności, opartej na zasadzie solidarności, jest promowanie wysokiej jakości życia we wszystkich regionach UE, poprzez zmniejszanie różnic w poziomie rozwoju gospodarczego i społecznego, w tym poprzez wsparcie finansowe dla firm oraz rozwoju infrastruktury.

Po drugie, budżet UE wspiera projekty o prawdziwym wymiarze europejskim, takie jak infrastruktura transgraniczna (np. sieć pociągów „Rail Baltica” łącząca Estonię, Łotwę i Litwę z resztą Europy) czy infrastruktura energetyczna zapewniająca połączenia między państwami członkowskimi.

Po trzecie, wspiera finansowo działania wobec wspólnych wyzwań związanych m.in. z potrzebą zwiększenia konkurencyjności gospodarek, w tym poprzez finansowanie kluczowych technologii, transformacji cyfrowej, a ostatnio wzmocnienia przemysłu obronnego państw UE, w tym poprzez finansowanie wspólnych badań, cyberbezpieczeństwa i technologii obronnych nowej generacji oraz europejskich systemów nawigacji satelitarnej.

Po czwarte, pomaga zwalczać skutki kryzysów i sytuacji nadzwyczajnych, takich jak m.in. pandemia COVID-19 i agresywna wojna Rosji przeciwko Ukrainie.

Po piąte, wspiera globalne działania UE, umacniające jej pozycję w świecie, w tym poprzez współpracę rozwojową i pomoc humanitarną.

Zakres finansowania z budżetu UE zależy przede wszystkim od tego, jakie środki mogą być do niego pozyskane. Dotychczas państwa członkowskie zgadzały się na to, że jest to jedynie ok. 1% łącznego DNB UE jako całości i brak podstaw, by oczekiwać, że ten odsetek istotnie wzrośnie w przyszłości. Wprawdzie dochody budżetu UE nie były przedmiotem dyskusji w ramach Panelu, ale jego uczestnicy mieli świadomość, że to właśnie dostępne dochody ostatecznie określają skalę wydatków budżetowych. Chodzi więc o to, by wydatki te jak najlepiej odzwierciedlały unijne priorytety i były w stanie zapewnić możliwie największą wartość dodaną.

Historia procesu negocjacji kolejnych wieloletnich budżetów pokazuje, że jedną z newralgicznych spraw jest kwestia płatników i beneficjentów netto środków z budżetu UE . Polska była dotychczas największym beneficjentem netto, uzyskując od 1 maja 2004 r. do kwietnia 2025 r. na czysto 166 mld EUR³. W interesie naszego kraju leży utrzymanie tej pozycji także w przyszłości. Kolejne WPR były dotychczas trudnym kompromisem między interesami beneficjentów netto a płatników netto (w tym Niemiec, Francji i Holandii). Można mieć nadzieję, że taki kompromis uda się osiągnąć także w odniesieniu do przyszłego budżetu. Wiadomo, że budżet unijny i związane z nim saldo netto osiągane przez państwa członkowskie to jedynie mała część tego, co decyduje o sensie udziału w Unii. Bez porównania większy wymiar ma uczestnictwo w jednolitym rynku wewnętrznym UE.

Komisja Europejska zobowiązana jest do ochrony pieniędzy podatników i dopilnowania, aby każde euro z budżetu UE było wydawane w sposób przejrzysty i prawidłowy. Komisja ściśle współpracuje z władzami państw członkowskich i innymi instytucjami UE, aby osiągnąć ten cel. Uczestnicy Panelu wielokrotnie pytali o to, jak można chronić unijny budżet przed nieuzasadnionymi wydatkami, w szczególności na rzecz tych państw członkowskich, które łamią zasady praworządności. Tu warto podkreślić, że troska obywateli w tej kwestii zrodziła się przede wszystkim po doświadczeniach wynikłych z postępowania Węgier od 2010 r. i Polski w latach 2025–2023. Wskutek dewastacji praworządności w tym okresie, Polska musiała zapłacić karę ponad 2,5 mld złotych, a także straciła na dwa lata dostęp do pieniędzy Krajowego Planu Odbudowy i Funduszy Spójności⁴. Dostęp do tych pieniędzy zostanie ponownie zablokowany, jeśli nie nastąpi naprawa sądownictwa.

REKOMENDACJE PANELU OBYWATELSKIEGO

Uwieńczeniem prac Europejskiego Panelu Obywatelskiego są 22 rekomendacje dotyczące przyszłego wieloletniego budżetu Unii. Wraz z obszernym uzasadnieniem zostały one przekazane KE na ręce komisarza Piotra Serafina. Przedtem, w celu określenia hierarchii ważności i stopnia poparcia dla poszczególnych rekomendacji, zostały one poddane głosowaniu w czasie ostatniej sesji plenarnej. W ten sposób została ustalona ich kolejność, poczynając od mających największe poparcie uczestników Panelu⁵. Rekomendacje te dają obraz oczekiwań europejskiego społeczeństwa nie tylko wobec przyszłego budżetu UE, ale także wobec polityki kształtowanej przez instytucje Unii i jej państwa członkowskie. Analiza najważniejszych rekomendacji pozwala stwierdzić, że obywatele UE przywiązują dużą wagę do wsparcia budżetu na rzecz równego dostępu do opieki zdrowotnej, produkcji leków i opieki transgranicznej w UE, wspierania rozwoju małych i średnich przedsiębiorstw oraz startupów, zapewnienia wszystkim młodym ludziom możliwości wejścia na rynek pracy w uczciwych i godnych warunkach pracy, wzmocnienie systemu żywnościowego poprzez uczynienie dużych firm spożywczych bardziej zrównoważonymi i wspieranie małych producentów, wzmocnienie unijnego przemysłu, rozwój energii odnawialnej w celu zabezpieczenia suwerenności energetycznej, zmniejszenie dysproporcji regionalnych poprzez rozbudowę niezbędnej infrastruktury, zapewnienie wysokiej jakości edukacji, wspieranie zdrowia psychicznego wszystkich grup wiekowych poprzez zintegrowane działania budżetowe UE, a także zapewnienie ochrony UE przed zagrożeniami cyfrowymi. W rekomendacjach zwraca się też uwagę m.in. na potrzebę łączenia ochrony środowiska z tworzeniem warunków dla rozwoju gospodarki oraz zapewnienie Unii niezależności w sferze obrony.

Europejski Panel Obywatelski w sprawie przyszłego budżetu UE okazał się bardzo owocną formą konsultacji publicznych, a przyjęte w ich wyniku rekomendacje powinny skłaniać instytucje UE i rządy państw członkowskich do poważnej refleksji na temat polityki i działań, których potrzebują obywatele.

PROF. DR HAB. LEOKADIA ORĘZIAK, Katedra Finansów Międzynarodowych, Kolegium Gospodarki Światowej SGH

¹Zob. szerzej: L. Oręziak, Finanse Unii Europejskiej i strefy euro, Oficyna Wydawnicza SGH, Warszawa 2020, s. 13–131.
²European Commission, A new European budget fit for our ambitions. European Citizens’ Panel, [https://citizens.ec.europa.eu/european-citizens-panels/european-citizen…].
³Ministerstwo Finansów, Zestawienie transferów finansowych Budżet UE – Polska (w EUR), [https://www.gov.pl/web/finanse/transfery-polska-ue-unia-europejska] (dostęp 11.06.2025).
⁴L. Oręziak, The protection of the EU`s financial interests against violations of the rule of law in the Member States, “International Journal of Management and Economics” 2025: 61(2).
⁵Rekomendacje szczegółowo przedstawione są w dokumencie: Citizens’ Panel on the New EU Budget - Final Recommendations, w: European Commission, A new European budget fit for our ambitions. European Citizens’ Panel, op.cit.

Fot. European Commission – Europejski Panel Obywatelski na temat nowego, wieloletniego budżetu unijnego