INSIGHT 2018: System emerytalny – to już 20 lat

Autor:

Rok 2018 był kolejnym, w którym doraźne ingerencje przeważały nad myśleniem o długookresowym interesie społecznym.

Rok 2018 to kolejny rok różnego rodzaju ingerencji w system emerytalny. To nie dziwi, bo wszędzie na świecie politycy w tym właśnie obszarze są szczególnie aktywni. Mamy tu do czynienia z niespójnością czasową, tzn. niezgodnością horyzontu czasowego branego pod uwagę przez polityków (generalnie do najbliższych wyborów) i horyzontu emerytalnego, ważnego dla ludzi, wynoszącego kilka dziesięcioleci. Projektując polski system emerytalny, wprowadzony w 1999 r., skupiliśmy się na tym, by maksymalnie uniezależnić ten system od ingerencji polityków. W sumie się udało, choć systemu „politykoodpornego” pewnie wymyślić się nie da.

Ingerencje dyskutowane i częściowo wprowadzane w 2018 r. wpisują się w ciąg wcześniejszych działań tego typu obniżających efektywność funkcjonowania systemu emerytalnego w Polsce, choć – na szczęście – nienaruszających jego fundamentów.

Dla przypomnienia, istotą dokonanej w 1999 r. zmiany było:

    wydzielenie części emerytalnej z całości ubezpieczeń społecznych;

    zastąpienie quasi-podatkowego finansowania tego systemu finansowaniem quasi-oszczędnościowym (także w części zarządzanej przez ZUS!).

Pierwsze się udało, choć nie do końca jest przestrzegane w praktyce oraz słabo zinternalizowane przez uczestników systemu. Drugie udało się w pełni, choć politycy ciągle próbują to osłabić.

Celem reformy było połączenie interesu pracujących i interesu emerytów (poprzedni – zlikwidowany – system chronił jedynie interes emerytów). Składki emerytalne, które przed 1999 r. galopująco rosły, rosnąć przestały. Strasząca co jakiś czas w mediach „dziura w ZUS-ie” jest związana głównie z systemem rentowym, a nie emerytalnym (takiego tworu jak „system emerytalno-rentowy” od 1999 r. już nie ma). A w części emerytalnej dotyczy spłacania długów pozostawionych przez poprzedni system. Obecnie działający jest automatycznie stabilizowany. Młodzi są chronieni! I o to chodziło.

Wcześniejsze ingerencje psujące system i podważające jego społeczny sens: (1) wyłączenie z powszechnego systemu: prokuratorów, mundurowych, górników; (2) wprowadzenie sztucznie nieujemnej indeksacji kont w części zarządzanej przez ZUS; (3) kwotowa waloryzacja wypłacanych już emerytur; (4) zmiana proporcji podziału składki między dwa typy instytucji emerytalnych (w języku gazetowym między ZUS i OFE) i dokonana przy tej okazji dewastacja percepcji powszechnego systemu; (5) obniżenie wieku emerytalnego; (6) zatrzymanie procesu zrównywania tego wieku dla mężczyzn i kobiet.

Jedynym działaniem zgodnym z logiką systemu emerytalnego było zastąpienie wcześniejszych emerytur (bardzo rozpowszechnionych i pozbawionych merytorycznego sensu) emeryturami pomostowymi (nielicznymi, stosowanymi w ściśle określonych sytuacjach podlegających merytorycznej ocenie, ograniczonych w czasie). Nie udało się jednak wprowadzić uregulowań dotyczących wypłaty emerytur oraz koordynacji systemu emerytalnego z pozostałymi elementami ubezpieczeń społecznych.

Rok 2018 przyniósł:

1. próbę zniesienia limitu podstawy oskładkowania (trzydziestokrotność średniej płacy w ciągu roku);

2. obietnicę specjalnych emerytur dla matek co najmniej czworga dzieci;

3. wprowadzenie tzw. małego ZUS-u;

4. rozpoczęcie tworzenia programu dodatkowego oszczędzania na emeryturę (Pracownicze Plany Kapitałowe).

Zniesienie limitu 30x (zasady 30-krotności przeciętnego wynagrodzenia, powyżej którego nie płaci się obecnie składek ZUS) zostało na szczęście uznane za niezgodne z konstytucją i nie wejdzie w życie – przynajmniej na razie. Decyzję podjęto na skutek usterek proceduralnych tego rozwiązania, podczas gdy faktyczna jego szkodliwość miałaby podłoże merytoryczne. Politycy nie rozumieją (lub udają, że nie rozumieją), iż zmiana, jaka nastąpiła w systemie emerytalnym w 1999 r., polegała na zmianie sposobu finansowania powszechnego systemu, i próbują działać tak, jak gdyby składki emerytalne nadal były podatkami – a od 1999 r. nie są! Także te zarządzane przez ZUS. Taki limit nie jest więc uprzywilejowaniem lepiej zarabiających. Przeciwnie, powoduje, że jeżeli lepiej zarabiający chcą mieć w przyszłości stopy zastąpienia (relacja emerytury do wcześniejszych dochodów) takie jak mniej zarabiający, to muszą o to zadbać sami, dodatkowo oszczędzając poza powszechnym systemem.

Wsparcie dochodowe rodzin wielodzietnych może mieć sens. Szczególnie gdy wielodzietność prowadzi do ubóstwa. Jednak system emerytalny nie do tego służy. Byłoby to rozwiązanie nieefektywne społecznie, naruszające przy tym zasady funkcjonowania systemu. Taką pomoc należałoby finansować, a prawdopodobnie również adresować w inny sposób.

Skala oszczędzania na emeryturę determinuje jej przyszłą wysokość. To oczywiste, a w obecnym polskim systemie nawet bardzo przejrzyste. Nie powinno dochodzić do manipulowania wysokością składek, a więc skalą oszczędzania na emeryturę. Oszczędzać powinniśmy tyle, ile chcemy, ale powyżej pewnego poziomu, który pozwoli na sensowny poziom przyszłej emerytury. W tym kontekście od dawna zmagamy się z problemem skali oszczędzania samozatrudnionych. Generalnie powinni oszczędzać mniej więcej tyle samo, ile oszczędzaliby, uzyskując podobne dochody jako zatrudnieni najemnie. Gdyby składka, jak przed 1999 r. była podatkiem, to można byłoby nią manipulować, by uzyskać wyższe dochody budżetowe albo przeciwnie wesprzeć jakąś grupę, np. drobnych przedsiębiorców – jak to próbuje się argumentować w kontekście tzw. małego ZUS-u. Składka emerytalna przestała być podatkiem. Tę grupę można więc wesprzeć, obniżając faktyczne podatki, ale nie wolno jej narażać na głodowe emerytury w przyszłości.

Mija właśnie 20 lat od momentu wprowadzenia w naszym kraju obecnego systemu emerytalnego. Wciąż jednak istota dokonanej zmiany, czyli zastąpienie finansowania quasi-podatkowego finansowaniem quasi-oszczędnościowym, jest słabo zinternalizowana. To właśnie dzięki tej zmianie interes pokolenia pracującego zaczął być chroniony na równi z interesem emerytów, a system jest przejrzysty i samoczynnie stabilizowany. Nierozumienie tego prowadzi do różnych zbędnych lub wręcz szkodliwych społecznie działań. Jednakże pomimo takich działań, do których dochodziło w przeszłości, a także w 2018 r., jak do tej pory zasadnicze elementy systemu funkcjonują prawidłowo. System będzie tym efektywniejszy, im bardziej uświadomimy sobie i politykom, że składka emerytalna to nie podatek.

Od przyszłego roku tworzone będą Pracownicze Programy Kapitałowe, czyli rozwiązanie mające zwiększyć skalę oszczędzania na emeryturę. Jest to rozwiązanie podobne w swej istocie do wcześniejszych IKE i IKZE, programów mających służyć temu samemu, lecz raczej – o ile mierzyć skalą uczestnictwa – nieudanych. Nie jest przypadkiem, że nieudanych, jako że wpisywały się bardziej w kontekst polityczny niż merytoryczny. Nie należy mylić IKE, IKZE i PPK z powszechnym systemem emerytalnym, z którym nie mają nic wspólnego. PPK różni się jednak od swoich poprzedników jednym elementem. Novum jest automatyczne zapisanie wszystkich pracowników (na początku jedynie większych przedsiębiorstw) do programu, z opcją wypisania się z niego. To wykorzystanie tego, że większość pracowników nie zrobi nic, czyli zostanie w programie; w przypadku IKE i IKZE oznaczało to pozostanie poza programem. To sprytny mechanizm. Czy skuteczny, to się okaże. Jeśli rzeczywiście doprowadzi do wzrostu faktycznych oszczędności, to dobrze. Ważne jednak, by pamiętać, że w PPK stosowane są agresywne zachęty, które są dla społeczeństwa kosztowne. Do tego w PPK pozostaną prawdopodobnie raczej lepiej zarabiający, których będzie na to stać, a mniej zarabiający, nawet jeśli zachęcani dopłatami, mogą wybrać bieżącą konsumpcję. Czyli zachęty sfinansują wszyscy, a skorzystają z nich lepiej sytuowani. Ponadto PPK nie oferują dożywotnich wypłat. To oznacza, że nie przyczyniają się do łagodzenia największego problemu, jakim jest brak środków w okresie późnej starości (>80 lat). Dlatego lepszym rozwiązaniem jest system powszechny stosujący jednolite zasady poniżej pewnego poziomu dochodów, powyżej których każdy robi, co chce, ale na własny koszt.

Na tle innych krajów europejskich sytuacja w Polsce wygląda wciąż całkiem nieźle. System emerytalny wprowadzony w 1999 r. trzyma się w zasadniczych kwestiach dobrze pomimo różnego rodzaju doraźnych „reform”.

Rok 2019 jest trudny do przewidzenia. Przede wszystkim dlatego, że to rok wyborczy. Politycy mogą próbować grać jakimiś obietnicami emerytalnymi. Może powrócić koncepcja zniesienia limitu 30x. Różne grupy zawodowe mogą też próbować „wyrwać się” z powszechnego systemu, licząc na swoją siłę oddziaływania na rządzących, którzy są w stanie spowodować, że reszta społeczeństwa będzie musiała pokryć korzystne dla tych grup rozwiązania. Warto jednak pamiętać, że w powszechnym systemie tworzone są dobrze określone zobowiązania wobec przyszłych emerytów (stany kont emerytalnych). Czym innym natomiast są mgliste obietnice, które politycy, szczególnie przed wyborami, mogą chętnie rozdawać, nie martwiąc się, kto i kiedy tych obietnic dotrzyma lub nie.

prof. dr hab. Marek GóraKierownik Katedry Ekonomii SGH, visiting professor w College of Europe, Research Fellow, Institute for Labor Economics (IZA), Bonn; wcześniej London School of Economics and Political Science (LSE) oraz ifo-Monachium; praca w OECD. Współautor projektu systemu emerytalnego opartego na równowadze międzypokoleniowej wprowadzonego w Polsce w 1999 r., założyciel Polskiej Grupy Emerytalnej (w 2014). W dorobku naukowym ma publikacje głównie z zakresu ekonomii pracy oraz ekonomii emerytalnej.