Polski BezŁad Legislacyjny

Działania wszystkich podmiotów gospodarczych, organizacji pozarządowych, obywatelek i obywateli są uzależnione od dobrej legislacji. Dlatego też eksperci Obywatelskiego Forum Legislacji od 2009 r. monitorują procesy legislacyjne w Polsce, a wnioski z obserwacji i rekomendacje zmian przedstawiają w cyklicznych raportach. Obywatelskie Forum Legislacji (OFL) to jeden z zespołów eksperckich działających przy Fundacji im. Stefana Batorego. Jego zadaniem jest monitorowanie procesu stanowienia prawa pod kątem jego przejrzystości, otwartości na konsultacje publiczne i zabezpieczenia antykorupcyjnego. Ważne jest też czuwanie nad przestrzeganiem zasad dobrej legislacji. Pełen skład OFL znajduje się na stronie Fundacji im. Stefana Batorego, pod linkiem Zespoły eksperckie - Fundacja im. Stefana Batorego (batory.org.pl).

Katedra Studiów Politycznych, Zakład Socjologii Kolegium Ekonomiczno-Społecznego Szkoły Głównej Handlowej w Warszawie wraz z Fundacją im. Stefana Batorego 6 czerwca zorganizowali seminarium eksperckie „Polski BezŁad Legislacyjny. Problemy polskiego procesu legislacyjnego przez pryzmat jego obserwacji w latach 2019–2021”. Podczas tego wydarzenia w SGH omówiono wyniki raportu „Polski BezŁad Legislacyjny. Rządowy i parlamentarny proces legislacyjny w pierwszych dwóch latach IX kadencji (15 listopada 2019–15 listopada 2021)”, przygotowanego przez: Piotra Frączaka, Krzysztofa Izdebskiego, Grażynę Kopińską, Witolda Michałka, dr hab. Agnieszkę Vetulani-Cęgiel. W interdyscyplinarnym gronie naukowców, ekspertów z organizacji gospodarczych, organizacji pozarządowych oraz think tanków dyskutowano o praktykach legislacyjnych i ich konsekwencjach.  

W pierwszym rzędzie: dr hab. Agnieszka Vetulani-Cęgiel, Grażyna Kopińska, Witold Michałek

Seminarium otworzył prorektor ds. dydaktyki i studentów dr hab. Krzysztof Kozłowski, prof. SGH, podkreślając znaczenie współpracy SGH z organizacjami pozarządowymi i wagę obszarów badawczych, które znajdują się w kręgu zainteresowań Fundacji im. Stefana Batorego. Następnie Krzysztof Izdebski kierujący pracami OFL omówił główne ich kierunki. Z kolei dr hab. Małgorzata Molęda-Zdziech, prof. SGH (kierowniczka Katedry Studiów Politycznych, KES, członkini OFL), krótko przedstawiła działania katedry, a dr hab. Urszula Kurczewska, prof. SGH (kierowniczka Zakładu Socjologii, KE, członkini OFL), podkreśliła znaczenie zagadnień dobrej legislacji jako problemu badawczego w naukach społecznych.

W pierwszej części seminarium autorzy XIV raportu pokrótce zaprezentowali swoje analizy. Grażyna Kopińska (OFL) zarysowała „Obraz procesu legislacyjnego z perspektywy głównych problemów i ujęcia ilościowego”, który nie napawa optymizmem. Średni całkowity czas pracy nad projektami ustaw (od upublicznienia projektu do dnia podpisania przez prezydenta) w pierwszym roku działalności drugiego rządu Zjednoczonej Prawicy wyniósł 134, a w drugim roku 227 dni. Średni czas pracy Sejmu IX kadencji – od wpłynięcia projektu ustawy do parlamentu do uchwalenia jej ostatecznej wersji – w pierwszym roku trwał 44,5 dnia, a w drugim 60 dni. W ostatnich dwóch latach najkrócej, bo po dwie doby, posłowie pracowali nad siedmioma tzw. projektami „okołocovidowymi”. Przyjęcie ustawy o szczególnych zasadach przeprowadzania wyborów powszechnych na Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej zarządzonych w 2020 r., wprowadzającej tzw. wybory kopertowe, zajęło posłom 113 minut. W związku z tym, że od 2019 r. większość senatorów wywodzi się z opozycji, zmniejszyło się tempo prac Senatu. W pierwszym roku pracy Senatu X kadencji średni czas procedowania ustaw wynosił 15,3, a w drugim 21,7 dni.

Witold Michałek (BCC, Unilob, OFL) omówił „Prace nad Polskim Ładem jako przykład modelowego antyprocesu legislacyjnego”. Rządzący i większość sejmowa zignorowali uwagi legislatorów, wskazujących na liczne błędy w projektach przepisów reformujących system podatkowy w ramach tzw. Polskiego Ładu. Posłowie mieli tylko 30 sekund na wypowiedzi podczas pierwszego czytania, a wniosek o wysłuchanie publiczne został odrzucony.

Dr hab. Agnieszka Vetulani-Cęgiel (Uniwersytet im. Adama Mickiewicza, OFL) przybliżyła problem nieudanej regulacji lobbingu w Polsce w referacie „Dlaczego w Polsce nie udaje się skutecznie uregulować lobbingu w procesie stanowienia prawa?”. Przepisy dotyczące przejrzystości lobbingu w Polsce są w dalszym ciągu niewystarczające i nie odpowiadają standardom przyjętym na poziomie instytucji unijnych. Te same podmioty, które rejestrują się jako lobbyści w instytucjach UE, nie robią tego w przypadku udziału w rządowym procesie legislacyjnym.

Perspektywa legislacji ze strony organizacji pozarządowych została przedstawiona przez Piotra Frączaka z Fundacji im. Roberta Schumana (program #prosteNGO) i OFL w wystąpieniu pt. „Udział organizacji społecznych i ich przedstawicieli w procesie stanowienia prawa”. Brak kompleksowego systemu konsultacji przepisów z organizacjami pozarządowymi faktycznie wyklucza je z procesu legislacyjnego. Obniża się też rangę Rady Działalności Pożytku Publicznego jako ciała opiniującego działania rządu w obszarze organizacji pozarządowych.

Wybrane rekomendacje z raportu „Polski BezŁad Legislacyjny. Rządowy i parlamentarny proces legislacyjny w pierwszych dwóch latach IX kadencji (15 listopada 2019–15 listopada 2021)” (oprac. Krzysztof Izdebski):

• przestrzeganie zasady transparentności procesu tworzenia aktów prawnych poprzez terminowe udostępnianie, na platformie Rządowego Procesu Legislacyjnego, pełnej związanej z nim dokumentacji;
• przywrócenie obowiązku poprzedzenia projektu ustawy opracowaniem, skonsultowaniem i przyjęciem przez Radę Ministrów założeń projektu ustawy;
• przeciwdziałanie negatywnemu zjawisku tzw. resortowych projektów poselskich, gdy projekt ustawy jest opracowany przez rząd lub jeden z resortów i wnoszony następnie jako inicjatywa poselska; w toku badań stwierdzono, że na początku IX kadencji do Sejmu w ten sposób zostało wniesionych ponad 50% projektów faktycznie opracowanych przez rząd;
• stworzenie realnego systemu konsultacji publicznych poselskich projektów ustaw, na etapie od zakończenia kontroli wstępnej do nadania numeru druku sejmowego;
• wprowadzenie obligatoryjnego obowiązku (na wzór projektów rządowych) przygotowywania oceny skutków regulacji projektów poselskich, a następnie prowadzenia skutecznej weryfikacji ich zawartości;
• zagwarantowanie możliwości przeprowadzenia wysłuchania publicznego, w szczególności w przypadku projektów o doniosłym znaczeniu społecznym i gospodarczym, poprzez wprowadzenie zasady ich organizowania na wniosek 30% członków komisji (właściwa komisja sejmowa i wnioskodawcy pisemnie powinni odnieść się do postulatów zgłoszonych w trakcie wysłuchania);
• publikowanie dokumentów tworzonych i przekazywanych w toku procesu legislacyjnego w formatach otwartych, umożliwiających odczyt maszynowy;
• połączenie stron internetowych Sejmu i Senatu, co zapewni możliwość obserwacji pełnego cyklu procesu legislacyjnego bez potrzeby oddzielnego wyszukiwania informacji na stronach obu izb parlamentu; dobrym wzorem jest umieszczenie na platformie RCL odnośnika do etapu prac Sejmu nad konkretnym projektem.

Cały raport jest dostępny na stronie: batory.org.pl

Druga część spotkania została poświęcona komentatorom i dyskusji z udziałem osób uczestniczących. Moderował ją Krzysztof Izdebski. Głos zabrali: dr Maciej Berek, Uniwersytet Warszawski, OFL; dr Tomasz Zalasiński, DZP – kancelaria prawnicza, OFL; dr hab. Urszula Kurczewska, prof. SGH, OFL; dr hab. Małgorzata Molęda-Zdziech, prof. SGH, OFL. Badacze podkreślili, że jakość stanowienia prawa nie poprawiła się w pierwszych dwóch latach IX kadencji Sejmu, a w niektórych obszarach zaobserwowano jej obniżenie.

KRZYSZTOF IZDEBSKI, Fundacja im. Stefana Batorego, Obywatelskie Forum Legislacji;
dr hab. URSZULA KURCZEWSKA, prof. SGH, kierowniczka Zakładu Socjologii, Kolegium Ekonomiczno-Społeczne SGH, Obywatelskie Forum Legislacji; 
dr hab. MAŁGORZATA MOLĘDA-ZDZIECH, prof. SGH, kierowniczka Katedry Studiów Politycznych, Instytut Studiów Międzynarodowych KES SGH, pełnomocniczka rektora ds. współpracy z UE, ekspertka Team Europe przy Przedstawicielstwie KE w Polsce