Brexit roadmap

Proces wychodzenia UK z Unii Europejskiej, popularnie nazywany brexitem, jest jednym z najbardziej złożonych zjawisk w historii integracji europejskiej. Jego znaczenie jest tym większe, iż współwystępował on z kilkoma innymi zjawiskami o charakterze nadzwyczajnym (m.in. niedawny kryzys strefy euro, kryzys migracyjny, agresywna polityka zagraniczna Rosji). Ponadto brytyjskie wyjście ma charakter precedensowy, co rodzi dwie poważne konsekwencje: brakowało jasnych i sprawdzonych reguł postępowania dla tego procesu, zaś z perspektywy UE konieczne było dodatkowo, aby sposób zdefiniowania brexitu nie zachęcał innych państw członkowskich do podejmowania podobnych decyzji w przyszłości.

W konsekwencji brexit formalnie zapoczątkowany złożeniem brytyjskiego listu notyfikacyjnego zgodnego z wymogami art. 50 Traktatu o Unii Europejskiej (TUE) 29 marca 2017 r. od początku był ogromnym wyzwaniem negocjacyjnym i logistycznym. TUE przewiduje bowiem na zawarcie umowy o wyjściu jedynie dwa lata, po upływie których z mocy prawa ustają wszelkie prawa i obowiązki członkowskie występującego państwa. Jest to okres bardzo krótki w porównaniu np. z negocjacjami akcesyjnymi do UE trwającymi zazwyczaj ok. 10 lat.

Pozycja UE od początku zakładała podział negocjacji na dwie fazy. W ramach pierwszej miano wypracować porozumienie dotyczące kwestii bezpośrednio związanych z wyjściem (jak prawa obywateli, rozliczenia finansowe czy kwestia granicy na wyspie Irlandii). W fazie drugiej miano rozmawiać na temat przyszłych relacji. Fakt, że strona brytyjska zgodziła się na taką koncepcję negocjacji, oznaczał, iż straciła ona szanse na wymianę ustępstw w sprawie warunków wyjścia (np. rozliczenia finansowego) w zamian za ustępstwa w zakresie przyszłych relacji handlowych. Dodajmy, że podział negocjacji znalazł także generalnie odbicie w strukturze porozumienia. Kwestie omawiane w ramach fazy pierwszej są podstawą umowy o wyjściu, podczas gdy kwestie omawiane w czasie fazy drugiej rozmów stanowią podstawę deklaracji politycznej co do ram przyszłej współpracy unijno-brytyjskiej.

Przebieg brexitu został dodatkowo skomplikowany wyborami z 8 czerwca 2017 r. rozpisanymi z inicjatywy premier Teresy May, które nie tylko odroczyły rozpoczęcie negocjacji do lipca 2017 r., ale także odebrały kierowanej przez May Partii Konserwatywnej samodzielną większość w Izbie Gmin. W konsekwencji negocjacje unijno-brytyjskie były od początku osadzone w kontekście ciągłych zmagań premier z jej zapleczem partyjnym oraz szerszym zapleczem parlamentarnym w postaci Demokratycznej Partii Unionistycznej (DUP) z Irlandii Północnej. May stale też musiała się zmagać z presją opozycyjnej Partii Pracy na rozpisanie przyspieszonych wyborów (wynik braku klarownego rozstrzygnięcia w 2017 r.).

Wyżej wymienione czynniki sprawiły, że porozumienie co do warunków wyjścia zostało podpisane dopiero 25 listopada br. podczas nadzwyczajnego szczytu Rady Europejskiej, podczas gdy pierwotnie planowano to wydarzenie najpóźniej na początek października. W konsekwencji dodatkowo wzrosła presja czasowa związana z ratyfikacją brexitu i jednocześnie podatność rządu premier May na krytykę zaproponowanej przez nią wizji wyjścia Wielkiej Brytanii z UE na krajowej scenie politycznej.

Na porozumienie składają się dwa dokumenty o odmiennym statusie prawnym. To rozbudowana umowa o wyjściu (traktat), o objętości ok. 600 stron, oraz deklaracja polityczna liczącą 26 stron. W rezultacie przepisy pierwszego dokumentu są wiążące prawnie, szczegółowe i jednoznaczne, zaś zapisy deklaracji stosunkowo ogólnikowe, otwarte na rozbieżne interpretacje i nie są wiążące prawnie. Dodajmy, że większość istotnych dla UE problemów jest opisana umową, zaś dla Brytyjczyków – deklaracją. Porozumienie, które było negocjowane w imieniu UE przez zespół negocjacyjny Komisji Europejskiej, spotkało się z nielicznymi głosami krytyki ze strony poszczególnych państw UE. Również ratyfikacja porozumienia przez Radę Europejską kwalifikowaną większością głosów i za zgodą Parlamentu Europejskiego wydaje się niezagrożona. To naturalne z uwagi na osiągnięcie przez UE wszystkich podstawowych celów deklarowanych na początku negocjacji, zarówno w zakresie rozliczeń i ochrony obywateli, jak i przyszłych relacji handlowych.

Tymczasem ten ostatni punkt jest źródłem fundamentalnego sporu po stronie brytyjskiej. Wynika to z faktu, iż porozumienie faktycznie wyklucza po brexicie prowadzenie niezależnej polityki handlowej przez Wielką Brytanię, co miało stanowić kluczową korzyść gospodarczą. Rozwiązanie to wynika z forsowanego przez UE rozwiązania problemu „niewidzialnej” granicy lądowej na wyspie Irlandii. Mianowicie osiągnięcie tego celu wymaga albo granicy celnej i regulacyjnej na wybrzeżu wyspy, pomiędzy Irlandią Północną a resztą Zjednoczonego Królestwa, albo pozostawania Wielkiej Brytanii w strefie polityki handlowej i regulacyjnej UE. Traktat przewiduje obie te ewentualności, z unią celną UK–UE jako rozwiązaniem podstawowym oraz granicą celną i regulacyjną na Morzu Irlandzkim jako rozwiązaniem awaryjnym. Co więcej, mechanizm ten jest bezterminowy, a wyjść z niego Wielka Brytania mogłaby jedynie za zgodą UE lub poprzez zawarcie nowej umowy. Tym samym ww. model unii celnej stał się prawnie wiążącym punktem wyjścia do negocjacji na temat kolejnej umowy dotyczącej docelowego modelu relacji unijno-brytyjskich.

W rezultacie ratyfikacja porozumienia przez UK pozostaje kwestią wysoce kontrowersyjną. Do chwili oddania tego tekstu do druku na tle tej kwestii ustąpiło z gabinetu premier May siedmiu ministrów lub wiceministrów, a także zgłosiły sprzeciw wszystkie partie opozycyjne, DUP tworząca koalicję parlamentarną z konserwatystami, a nawet grupa kilkudziesięciu posłów partii rządzącej. Równolegle została też przegłosowana przez Izbę Gmin rezolucja zmuszająca rząd do ujawnienia pełnej analizy prawnej porozumienia. Jej treść wzmocniła determinację przeciwników porozumienia, by je odrzucić: dla zdecydowanych zwolenników brexitu nie prowadzi ono do realnego wyjścia z UE, dla przeciwników brexitu – zbytnio rozluźnia ono związki z UE, zaś w opinii wszystkich krytyków utrzymuje ono większość obowiązków członkowskich w UE bez większości praw.

Jakie są zatem dalsze kroki w procedurze brexitu?

Punktem wyjścia do analizy musi być fakt, iż na mocy ustawy European Union (Withdrawal) Act z czerwca 2018 r. Wielka Brytania ma wyjść z UE 29 marca 2019 r. o godz. 23:00 GMT/24:-00 CET, bez względu na ratyfikację porozumienia lub jej brak. Aby zmienić ten mechanizm, konieczne jest nowelizowanie tej ustawy, do czego byłaby niezbędna sprawna współpraca rządu z większością parlamentarną.

Podpisane 25 listopada br. w Brukseli porozumienie w sprawie warunków wyjścia Zjednoczonego Królestwa Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej (UK) z Unii Europejskiej zdefiniowało warunki brexitu oraz wskazało szereg zasad docelowych relacji unijno-brytyjskich. Jednak niezbędnym warunkiem realizacji brexitu jest ratyfikowanie go przez obie strony – w UK stanowi to przedmiot poważnego konfliktu politycznego. Warto zatem z jednej strony spojrzeć na treść podpisanych dokumentów, z drugiej zaś zastanowić się nad dalszymi krokami proceduralnymi i politycznymi, które zdeterminują końcowy kształt omawianego procesu. Warto przy tym pamiętać, że do daty zapadalności brexitu (29 marca 2019 r.) pozostało jedynie niewiele ponad 100 dni.

Pierwszy krok to głosowanie na temat politycznej akceptacji porozumienia z 25 listopada br. przez Izbę Gmin. Jeżeli jego wynik będzie pozytywny, rząd brytyjski złoży w parlamencie projekt ustawy przenoszącej treść traktatu do prawa brytyjskiego. Mimo że jest to wariant najbardziej optymistyczny, jest on wymagający proceduralnie. Konieczne jest ukończenie ścieżki legislacyjnej w ok. 100 dni, choć normalnie zajmuje to ok. 6–8 miesięcy. Jeżeli ustawa uzyska akceptację (sankcję) królewską do 29 marca 2019 r., Wielka Brytania opuści UE na warunkach porozumienia. Jednak gdyby proces ten się opóźnił, konieczne jest jego wydłużenie na wniosek rządu brytyjskiego i za zgodą wszystkich państw członkowskich albo UK wyjdzie z UE bez porozumienia.

Gdyby jednak głosowanie w Izbie Gmin przyniosło negatywny wynik, rząd będzie zobowiązany w terminie 21 dni oświadczyć, jakie dalsze kroki planuje. Mogą one obejmować renegocjację porozumienia z UE (na co zgoda po stronie unijnej jest widocznie ograniczona) albo intensyfikację przygotowań do wyjścia bez porozumienia. Możliwe jest też, że skutkiem przegranej w ww. głosowaniu będzie wniosek o wotum nieufności dla premier May. Przegrana w tak ważnym głosowaniu stanowiłaby bowiem dowód, iż rząd nie cieszy się zaufaniem większości w Izbie Gmin. Los premier May nie jest w takim wypadku przesądzony, ponieważ stosunkowo słabe notowania konserwatystów w sondażach motywują posłów jej partii oraz koalicyjnego DUP do utrzymania May przy władzy już po zablokowaniu ratyfikacji porozumienia z UE. Głosowanie wbrew stanowisku rządu odnośnie do porozumienia z UE i za rządem w przypadku wotum nieufności jest jak najbardziej możliwe w świetle ustawy Fixed-Term Parliaments Act.

W razie przyznania jej wotum zaufania premier May musiałaby albo przeprowadzić renegocjacje z UE, albo prowadzić przygotowania do wyjścia z UE bez porozumienia. Gdyby jednak premier May wotum zaufania nie dostała, w ciągu 14 dni musiałby zostać sformowany nowy rząd Partii Konserwatywnej z poparciem DUP i nowym premierem, co najprawdopodobniej prowadziłoby do zaostrzenia kursu wobec UE, albo musiałyby zostać rozpisane przyspieszone wybory. Wówczas najprawdopodobniej mielibyśmy do czynienia plebiscytem na temat wyjścia z UE bez porozumienia albo pozostania w UE na dotychczasowych warunkach. Plebiscyt ten mógłby polegać na zaproponowaniu wyborcom bardzo klarownego wyboru w manifestach podczas wyborów parlamentarnych albo – co bardziej prawdopodobne wobec wewnętrznego podzielenia partii brytyjskich na tle brexitu – do rozpisania nowego referendum w tej sprawie.

W tym kontekście warto dodać, że 4 grudnia została ogłoszona opinia adwokata generalnego Trybunału Sprawiedliwości UE, że Wielka Brytania ma prawo jednostronnie wycofać wniosek o opuszczenie UE. Paradoksalnie opinia ta może zachęcać przeciwników brexitu w parlamencie brytyjskim do głosowania przeciw porozumieniu z 25 listopada w nadziei na odwołanie brexitu. Opinia adwokata nie jest jednak wiążąca prawnie. Gdyby Trybunał Sprawiedliwości stwierdził, że do odwołania brexitu potrzebna jest jednak zgoda państw członkowskich, a w Izbie Gmin odrzucono by w międzyczasie porozumienie z UE, wówczas wzrosłoby prawdopodobieństwo wyjścia Wielkiej Brytanii z UE bez porozumienia.

Jakie są zatem scenariusze na przyszłość?

W razie wyjścia bez porozumienia, najprawdopodobniej doszłoby do próby zarządzania tym kryzysem przez obie strony. UE i Wielka Brytania zapewne zawarłyby szereg umów obejmujących kwestie ujęte w porozumieniu z 25 listopada br. i jednocześnie niekontrowersyjne (np. podstawowe zasady traktowania obywateli drugiej strony, część rozliczeń finansowych czy transportu międzynarodowego). Kluczowe, alternatywne wobec porozumienia z 25 listopada, scenariusze pozytywne to powrót Wielkiej Brytanii do EFTA oraz akcesja do Europejskiego Obszaru Gospodarczego, co umożliwiłoby adaptację na potrzeby brytyjskie tzw. modelu norweskiego – albo adaptacja modelu CETA (kanadyjskiego), co wymagałoby złagodzenia pozycji UE w sprawie granicy na wyspie Irlandii. Wreszcie, w najbardziej optymistycznym wariancie, strona brytyjska mogłaby podjąć decyzję o wycofaniu wniosku o wyjście z UK w wyniku przyspieszonych wyborów albo ponownego referendum.