Wskaźnik Aktywności Rozwojowej Samorządu (WARS) jest nowym innowacyjnym narzędziem prognozującym, w jakim stopniu jednostki samorządu terytorialnego (JST) będą w najbliższych miesiącach zdolne do podejmowania inwestycji na cele rozwojowe, a także jak oceniają rozwój usług dla mieszkańców.
1. WARS – BAROMETR KONIUNKTURY W JST
Przedział wartości WARS zawiera się na skali od -1 do 1. Wartość równą -1 należy interpretować jako przewidywane znaczące pogorszenie się sytuacji ekonomicznej i możliwości rozwojowych JST w ciągu bieżącego roku budżetowego, wartość równą 0 – jako brak zmian sytuacji ekonomicznej JST, natomiast wartość równą 1 – jako prognozowaną znaczącą poprawę sytuacji JST.
WARS obliczono na podstawie prognoz zebranych wśród wójtów, burmistrzów, prezydentów miast, starostów powiatów i marszałków województw. Respondentów pytano o inwestycje, usługi, zatrudnienie, opłaty, zadłużenie i dostępność środków na rozwój. Badanie ma cykliczny charakter, co pozwoli w kolejnych edycjach na ukazanie zmian trendów rozwojowych, jakim podlegają JST.
2. PIERWSZE ODCZYTY WSKAŹNIKA WARS
Pierwsze badanie perspektyw rozwojowych samorządów przeprowadzono w I półroczu 2023 r. Odczyt wskaźnika dla wszystkich jednostek samorządu terytorialnego osiągnął wartość 0,187.
Oznacza to, że samorządowi włodarze mało optymistycznie postrzegają możliwości rozwojowe oraz perspektywy dotyczące polepszenia sytuacji ekonomicznej JST w bieżącym roku budżetowym. Przyczyn takiego wyniku można upatrywać w skutkach pandemii COVID-19 i wojny w Ukrainie, pogorszeniu się sytuacji makroekonomicznej, w szczególności niższym tempie wzrostu gospodarczego oraz wysokiej inflacji (bardzo wysokie podwyżki cen nośników energetycznych: gazu, energii elektrycznej, paliw i węgla), zmianach w systemie finansów samorządowych, w szczególności dotyczących podatku PIT, spadku poziomu nadwyżki operacyjnej (w 2022 r. była wyraźnie mniejsza niż w latach poprzedzających pandemię, a nawet mniejsza niż w 2020 r.).
WSKAŹNIK AKTYWNOŚCI ROZWOJOWEJ SAMORZĄDU = 0,187
Wartości znacznie powyżej średniej WARS wykazuje w grupie województw samorządowych – jego wartość wynosi tu 0,464. Oznacza to umiarkowanie pozytywne nastroje dotyczące poprawy sytuacji ekonomicznej dla samorządów tego szczebla. Nieco niższą wartość obliczono dla gmin wiejskich. Znacznie mniej optymistycznie perspektywy rozwojowe swoich jednostek oceniają zarządzający miastami. Widoczne jest to zarówno w gminach miejskich (0,088), jak i miastach na prawach powiatu. Wyniki te wskazują na spodziewaną stagnację ekonomiczną i ograniczone perspektywy rozwojowe w samorządach miejskich. Wartości poniżej średniej cechują także powiaty oraz gminy miejsko-wiejskie. Wskaźnik obliczony dla 12 największych miast zrzeszonych w UMP osiągnął wartość bliską zeru, tj. 0,0125, co może oznaczać zagrożenie stagnacji w rozwoju aglomeracji w Polsce. Niepokojące są zwłaszcza wyniki uzyskane dla gmin oraz miast na prawach powiatu realizujących największy zakres usług publicznych, mających podstawowe znaczenie dla jakości życia mieszkańców oraz funkcjonowania lokalnej gospodarki.
W badaniu zadano pytania dotyczące różnych sfer funkcjonowania samorządów, w tym: finansowania inwestycji, zakresu i jakości świadczonych usług publicznych, wielkości zatrudnienia, zmian opłat, podatków i taryf lokalnych, poziomu zadłużenia oraz możliwości pozyskania środków na rozwój.
Odpowiedzi respondentów dotyczące przyszłych inwestycji były bardziej optymistyczne od ogólnej oceny możliwości rozwojowych samorządów (średni poziom wskaźnika wyniósł tu 0,340). Najbardziej optymistyczne spojrzenie na wzrost nakładów na inwestycje wykazują województwa samorządowe, deklarujące zdecydowane zwiększenie inwestycji w stosunku do ub.r. Pozytywnie przyszłość w tym zakresie widzą zarządzający gminami wiejskimi, nieco gorzej jest w powiatach. Poniżej średniej znajdują się miasta na prawach powiatu oraz gminy miejsko-wiejskie. Najmniej optymistycznie wzrost wydatków inwestycyjnych widzą gminy miejskie.
W ostatnich latach największa część samorządowych inwestycji była realizowana przez miasta na prawach powiatu, a w dalszej kolejności przez gminy wiejskie, miejsko-wiejskie, powiaty i województwa samorządowe oraz gminy miejskie. Samorządy inwestują przede wszystkim w transport (głównie w drogi), a w najbliższych latach na pewno będzie rósł udział inwestycji proekologicznych. Niewątpliwie wpływ na pogorszenie nastrojów w zakresie finansowania inwestycji mają wspomniane wyżej uwarunkowania ekonomiczne, społeczne i polityczne. Na wartość wskaźnika inwestycyjnego negatywnie wpływa także ocena możliwości pozyskania przez samorządy środków z KPO oraz funduszy polityki spójności. Samorządy liczą natomiast na bezzwrotne wsparcie ze środków krajowych w ramach różnych programów wsparcia.
Następny obszar badania dotyczył usług realizowanych przez samorząd. Uzyskane wyniki wskazują, że nie należy liczyć na zwiększenie ich zakresu czy też jakości zarówno w miastach na prawach powiatu (+0,208), gminach miejsko-wiejskich (+0,184), jak i powiatach (+0,171). Na tym tle wyróżniają się województwa (+0,500), powyżej średniej dla wszystkich JST znajdują się również gminy wiejskie (+0,282) i miejsko-wiejskie (+0,254). Różnice pomiędzy poszczególnymi grupami samorządów wynikają w części z odmiennego zakresu realizowanych przez nie zadań publicznych. Dużym problemem dla jednostek szczebla podstawowego są wymagające coraz większych dopłat budżetowych koszty utrzymania szkól, a dla powiatów i województw rosnące koszty utrzymania szpitali.
WYKRES 1. Zróżnicowanie wartości wskaźnika WARS w poszczególnych grupach badanych samorządów
Wskaźnik WARS dla przewidywań dotyczących zatrudnienia zanotował wartości bliskie zera i wyniósł -0,005, co oznacza stagnację w zakresie zatrudnienia w JST. Ograniczenie w zatrudnieniu może, ale nie musi przełożyć się na ograniczenie zakresu i jakości usług świadczonych przez jednostki samorządu.
Zgodnie z wynikami badania w niedalekiej przyszłości należy spodziewać się wzrostu stawek podatków i opłat lokalnych. Deklarują to wszystkie badane grupy samorządów i nie jest zaskoczeniem relatywnie wysoki WARS w tej sferze, wynoszący blisko 0,418. Najwyższy wzrost przewidują miasta na prawach powiatu (0,491), gminy miejsko-wiejskie (0,437) i gminy miejskie (0,418), niższy natomiast województwa (0,286) oraz powiaty (0,183). Podwyżek dla mieszkańców nie da się raczej uniknąć z powodu wysokiej inflacji i konieczności gromadzenia środków na finansowanie szerokiego zakresu usług komunalnych.
Jeśli chodzi o dług samorządowy, poza województwami pozostałe grupy JST deklarują w najbliższym czasie zwiększenie zadłużenia. WARS dla tej pozycji wynosi -0,423, a największy jego wzrost deklarują miasta na prawach powiatu oraz gminy miejskie. Wartości powyżej średniej wykazują powiaty, gminy wiejskie oraz miejsko-wiejskie. Zadłużenie samorządów systematycznie rośnie. Ma to miejsce w okresie wzrastających kosztów odsetkowych – z poziomu 1–2% w skali roku do poziomu 8–9%. Przekłada się to na zwielokrotnienie wydatków budżetowych JST przewidzianych na obsługę zadłużenia. Droższe kredyty będą zapewne ograniczać plany inwestycyjne jednostek samorządowych, w części JST może pojawić się problem utrzymania zdolności kredytowej.
Wyniki badania wykazały, że samorządy nie są optymistycznie nastawione na pozyskanie bezzwrotnych środków na przedsięwzięcia rozwojowe. Istotny wpływ na takie postrzeganie przyszłości mają rysujące się ograniczenia co do możliwości korzystania ze środków w ramach polityki spójności, opóźnienia w uruchamianiu programów unijnych obecnej perspektywy finansowej, a także inflacyjny wzrost kosztów realizacji zadań powodujący, że zaplanowane przez samorządy inwestycje stają się dużo droższe i może zabraknąć środków na zapewnienie wkładu własnego.
WARS to wynik prac zespołu naukowców ze Szkoły Głównej Handlowej w Warszawie reprezentujących Katedrę Ekonomiki i Finansów Samorządu Terytorialnego, Katedrę Miasta Innowacyjnego oraz Centrum Przedsiębiorczości i Transferu Technologii. Partnerami przeprowadzonego badania ankietowego były największe organizacje zrzeszające jednostki samorządu terytorialnego: Unia Metropolii Polskich, Związek Powiatów Polskich, Związek Miast Polskich, Unia Miasteczek Polskich, Związek Gmin Wiejskich RP, Związek Województw RP.
DR HAB. JACEK SIERAK, prof. SGH, kierownik Katedry Ekonomiki i Finansów Samorządu Terytorialnego, kierownik Zakładu Finansów Samorządu Terytorialnego, Kolegium Zarządzania i Finansów SGH
