Integracja Polski z Unią Europejską. Perspektywa gospodarcza, regulacyjna i polityczna

WSTĘP

Nigdy nie ulegało wątpliwości, że proces integracji Polski z Unią Europejską może być rozumiany i interpretowany jako wiązka nierozerwalnie ze sobą powiązanych wysiłków natury gospodarczej, regulacyjnej i – w ostatecznym rozrachunku – politycznej. Element polityczny przeważa w motywacji integracji z UE. Jest tak dlatego, że to właśnie on ma decydujący wpływ na to, co państwa UE chcą osiągnąć właśnie w kontekście Unii. Tak ujmowana perspektywa polityczna ujawnia się w decyzjach dotyczących polityki gospodarczej. Co oczywiste, te mają znaczną zawartość polityczną. Przecież ostatecznie w procesie politycznym dokonuje się wyboru celów, a następnie wyboru konkretnych ram prawnych. Owe ramy prawne są także rezultatem wyboru różnych poziomów realizacji gospodarczych i społecznych polityk publicznych, które z kolei powinny się nawzajem wzmacniać w unijnym, subsydiarnym modelu interwencji publicznej. Model ten jest skierowany nie tylko na osiąganie celów wewnętrznych (wtedy w jego ramach ocenia się wewnętrzną efektywność i wydajność UE), ale również celów zewnętrznych (wtedy oczekuje się, że poprzez ten model będzie realizowana jakaś postać dźwigni wynikającej z synergii, które mogą wynikać z kooperatywnego ustalania i wykonania przez państwa członkowskie UE określonych polityk publicznych). Innymi słowy, państwa członkowskie UE, w tym – co oczywiste – i Polska, wybierają wzajemną integrację w ramach istniejących i tworzonych ram polityk, na które mają one własny wpływ w tych obszarach polityki i w tym zakresie, gdzie dostrzegają dużą możliwość powstania wartości dodanej możliwej do uzyskania jedynie w ramach konkretnego kolektywnego modelu interwencji, w którym to modelu owa wartość powstaje wewnątrz Unii Europejskiej lub na zewnątrz niej.

Za najbardziej podstawową motywację integracji w ramach UE uważa się zwykle taką, która daje się ująć w politycznej formule liberalnego pacyfizmu. Motywacja ta, bardzo zresztą istotna dla Polski ze względu na jej historyczne doświadczenia, zakłada, że państwa, które ciągle wzmacniają wzajemną gospodarczą współpracę z innymi państwami nie będą skłonne do rozwiązywania jakichkolwiek sporów, które mogą między nimi się pojawić poprzez odwołanie do siły militarnej.

Co więcej, dla wielu państw europejskich, które w przeszłości były metropoliami kolonialnymi i które wtedy miały znaczną zdolność kreacji handlu, integracja w ramach UE stanowiła i stanowi niedoskonały substytut dla owej przeszłej, ale już utraconej zdolności. Z oczywistych powodów historycznych Polska jest w grupie tych państw członkowskich UE, których motywacja integracyjna może być tłumaczona potencjalnymi korzyściami z kolektywnego modelu interwencji publicznej, ale już – w żadnym przypadku – nie wspomnianym motywem substytucyjnym.

Bez względu na ich własną motywację poszczególne państwa członkowskie UE chcą sprostać przeciwnościom, które pojawiły się w zakresie globalnej konkurencji już w drugiej połowie XIX wieku. Te mają postać długookresowego trendu wyrażającego się spadkiem udziału wszystkich państw europejskich w globalnym eksporcie oraz spadkiem udziału ich szacowanego PKB lub jakiejkolwiek innej miary makroekonomicznej efektywności gospodarowania w szacowanym PKB świata.

Obecnie uważa się, że integracja europejska zapewniła odrodzenie gospodarczej żywotności państw Europy, a tym samym możliwość kontynuacji europejskiego modelu społeczno-gospodarczego i to w takiej postaci, że jest on zdolny do konkurowania z innymi uznanymi za odrębne modelami rozwoju występującymi w przestrzeni międzynarodowej. W takim ujęciu trzeba dostrzec, że model europejski jest w znacznym zakresie nakierowany na zewnątrz, tj. na zapewnienie każdemu z państw członkowskich UE swoistego dowartościowania jego własnej siły przetargowej w świecie. Mówimy tu więc zatem o swoistej dźwigni.

NAJISTOTNIEJSZE STRATEGICZNE KORZYŚCI POLSKI Z CZŁONKOSTWA W UNII EUROPEJSKIEJ

Budżetowy rachunek korzyści i kosztów

Typowe analizy korzyści i kosztów wynikających dla Polski w ciągu jej członkostwa w UE zwykle zaczynają się od przedstawienia bilansu (na dany moment) rozliczeń z budżetem UE albo szybko do takiego bilansu zmierzają. Jest to kwestia ważna. Nie ulega żadnej wątpliwości, że ten bilans (za okres maj 2004 do chwili obecnej) jest dla Polski bardzo korzystny. Saldo rozliczeń Polski z budżetem UE było w tym czasie dla naszego kraju dodatnie i wynosiło 143,4 mld euro (przy płatnościach z budżetu UE na rzecz Polski w kwocie 247,5 mld euro oraz wpłatach Polski do tego budżetu w kwocie 84,1 mld euro). Należy jednak zauważyć, że dynamika tego bilansu w ostatnich latach maleje (dodatnie saldo spadło z 13,2 mld euro w 2020 r. do 7 mld euro w 2023 r.). 
Trzeba jednak podkreślić, że ta „perspektywa bilansu netto” nie może ujmować istoty korzyści, jakie Polska ma albo może mieć ze swojego członkostwa w UE. Dodatni bilans rozliczeń z budżetem UE stanowi przecież najbardziej prymitywną i jednak bez wątpliwości szczątkową miarę jakości członkostwa danego państwa w UE. Właściwie wręcz zamazuje istotę sprawy. Miary efektywności i sprawności członkostwa wysoko rozwiniętych państw UE muszą po prostu być bardziej rozbudowane i nie mogą dotyczyć jedynie kwestii bilansu rozliczeń z budżetem ogólnym UE.

Dostęp do globalnych dźwigni

W kontekście globalnym, z naturalnych powodów, Polska jest państwem średniej wielkości. Ma całkiem sprawnie działającą, stosunkowo otwartą gospodarkę. Jej możliwości wpływania na najistotniejsze sprawy mające znaczenie dla polityki gospodarczej i społecznej są jednak na tyle ograniczone, na ile wymagany do tego jest po prostu większy potencjał. Tego rodzaju państwo, jakim jest Polska, jest jednak w stanie i wręcz musi starać się o tworzenie takiej sieci swoich własnych międzynarodowych sprzymierzeń i zobowiązań traktatowych, które umożliwią mu w największym stopniu uwolnienie się od wspomnianego ograniczenia, a wręcz stworzą dźwignie i synergie, które byłyby dla takiego państwa – gdyby działało samotnie – po prostu nieosiągalne. Z tego punktu widzenia uczestnictwo Polski w UE jest po prostu dla niej korzystne, bo przecież Unia to jeden z najbardziej efektywnych i sprawnych aliansów ekonomiczno-społecznych, reprezentujących znaczny – także w skali światowej – potencjał gospodarczy, a tym samym i polityczny, wynikający z rozmiarów unijnego rynku wewnętrznego, a także z wielkości i jakości wymiany handlowej ze światem.

RYSUNEK 1. Udział państw europejskich (bez Rosji) w globalnym PKB i w globalnym eksporcie.
Szacunki dla okresu 1870–2000.

Źródło: Rozszerzenie modelu A. Madisona (Madison A. Monitoring the World Economy 1820–1992, OECD, Paris 1995) oparte na komplikacji danych WTO Statistics Database (do 2000 r.).

Zakotwiczenie Polski w zachodnim świecie przymierzy i wartości

Najistotniejsza korzyść, którą obywatele Polski mają z jej członkostwa w UE, ma charakter strategiczno-polityczny. Członkostwo to trwale zakotwicza bowiem nasz kraj w grupie demokratycznych państw Zachodu. Ma to znaczenie strategiczne, gdyż utrwala w Polsce – poprzez ustalenie reguł, których nie mogą łatwo zmienić rządzący – porządek demokratyczny oparty na rządach prawa, a także wzmacnia udział w innych aliansach, w szczególności w NATO (a więc w aliansie o charakterze obronnym) oraz w Radzie Europy (a więc w strukturze, która ma żywotne znaczenia dla utrzymania właściwej, wysokiej jakości demokracji, a w tym kontekście ochrony praw podstawowych obywateli).

Wzmocnienie prawnej ochrony jednostek

O Unii Europejskiej często mówi się, że jest to „wspólnota prawa”. Określenie to zwraca naszą uwagę na istotną cechę UE, jaką jest jej zdolność do tworzenia ważnych prawnych zasad i regulacji, mających pierwszeństwo stosowania w krajowych systemach prawnych – w dodatku takich, które tworzą odrębny, autonomiczny poziom systemowy prawa. W odniesieniu do jednostek, czyli do osób fizycznych i przedsiębiorstw, prawo to (a) daje im konkretne uprawnienia gospodarcze i społeczne wtedy, gdy te podmioty działają na rynku wewnętrznym UE oraz chroni je wtedy, gdy działają one poza granicami Unii, a także (b) zapewnia zasadniczo jednolite ramy wykonania przyznanych uprawnień przez poszczególne państwa członkowskie. Ma to olbrzymie znaczenie w państwach Środkowej i Wschodniej Europy, takich jak Polska. Państwa te w przeszłości, w czasach autorytarnych rządów komunistów, doświadczały systemowych iluzji. Polegały one na przyznawaniu przez prawo uprawnień, które przez ich adresatów nie mogły być skutecznie i niearbitralnie egzekwowane. Dla takich państw przystąpienie do UE oznaczało rewolucję, która objawiała się ich zobowiązaniem do faktycznego zapewnienia możliwości korzystania z tego, co prawo ustanawia jako uprawnienie jednostek.

Ta „rewolucja regulacyjna” ma wpływ na cały system prawny państw. Jest tak dlatego, że z uwagi na wymagania zapewnienia prawu unijnemu wysokiego poziomu efektywności cały taki system ulega gruntownej zmianie – niemożliwe bowiem jest zapewnienie efektywności systemu stosowania prawa ograniczonej jedynie do prawa unijnego. System efektywny w dziedzinie egzekucji uprawnień prawa unijnego jest równie skuteczny w dziedzinie stosowania norm czysto krajowych.

Jeżeli idzie o treść prawa UE, to należy zauważyć, że największy wpływ na zwiększenie dobrobytu w Polsce miały unijne reguły dotyczącą rynku wewnętrznego (a zatem i jego swobód). Istotne znaczenie w tej mierze miały także unijne regulacje ochrony konsumentów, ochrony środowiska, jakości żywności i wody, relacji w miejscu pracy, środków wspomagających rolników, rozwoju obszarów wiejskich, a także bardzo ważnej i rozległej regulacji zawartej w Karcie Praw Podstawowych UE. Pośrednio unijne reguły konkurencji, reguły dotyczące spójności terytorialnej i społecznej, reguły odnoszące się do współpracy wymiarów sprawiedliwości, solidarności energetycznej, a także koordynacji polityki gospodarczej są także uznawane za ważne czynniki sprzyjające wzrostowi dobrobytu w Polsce i w całej Unii.

Istotą przyjętych regulacji nie jest po prostu modyfikacja kształtowanych przez mechanizm rynkowy równowag korzyści i kosztów przypadających poszczególnym uczestnikom transakcji (a więc i w konsekwencji rynku). Stwarzają one bowiem efekty przyrostu dobrobytu. Jest tak dlatego, że przecież wszystkie te regulacje pozwalają na wyzwolenie mechanizmów kreacji i przesunięcia handlu, w których zasadnicze mechanizmy sprawcze są oparte na rachunku gospodarczej produktywności zasobów i powodują, że znajdują one wykorzystanie tam, gdzie jest ono najbardziej – z ekonomicznej perspektywy – sprawcze z punktu widzenia przyrostu dobrobytu.

Wszystkie wspomniane elementy systemu prawnego znacząco zwiększyły stabilność i bezpieczeństwo Polski. Warto zwrócić uwagę, że przyczyniły się one do podwyższenia jakości interwencji państwa w zakresie kwestii, w odniesieniu do których UE w ogóle ma kompetencje regulacyjne. Nie było więc zaskoczeniem, że np. wtedy, gdy UE została skonfrontowana z epidemią COVID-19, a później z rosyjską agresją na Ukrainę, jej obywatele zdali sobie sprawę, że braki kompetencji UE są tym czynnikiem, który nie sprzyja rozwiązaniu wynikających stąd problemów. Żądania od UE działania były dowodem tego rodzaju rachuby – choćby nie opartej na dokładnej analizie, a jedynie na intuicji.

Ryzyko skaz regulacyjnych

Jak już wspomniano, o Unii Europejskiej mawia się często, że jest „wspólnotą prawa”. To określenie zakłada, że UE osiąga swoje cele przede wszystkim poprzez stworzenie państwom członkowskim sposobności do tworzenia prawa na odpowiednio wysokim poziomie (w rachunku pomocniczości) oraz koordynowania ich wysiłków w zakresie stosowania przyjętych reguł na gruncie poszczególnych krajowych porządków prawnych. Ten sposób działania Unii Europejskiej jednocześnie stwarza stosunkowo wysokie ryzyko nadmiernej intensywności regulacji (na poziomie unijnym) oraz gold-platingu regulacyjnego na poziomie krajowym, co ma oznaczać praktykę organów państw członkowskich polegającą na nieuzasadnionym względami gospodarczymi lub społecznymi wychodzeniu w regulacji implementacyjnej poza wymagany w prawie unijnym zakres – poza to, co jest konieczne do osiągnięcia przez UE jej legitymowanych celów.

Ta szczególna systemowa przypadłość UE, którą można określić mianem „skazy regulacyjnej”, jest dobrze rozpoznana zarówno na poziomie krajowym, jak i unijnym. Z tego powodu na każdym z tych poziomów przyjmuje się rozwiązania, których funkcją jest ograniczenie wspomnianych ryzyk powstania nadmiernych kosztów stosowania prawa UE. Takie rozwiązania mają przede wszystkim postać różnorodnych formuł służących ocenie kosztów regulacji. Nie mogą one jednak wyeliminować zupełnie ryzyka skazy regulacyjnej. Ta niemożliwość wynika zwłaszcza stąd, że niemal każda unijna regulacja wywołuje – w większym lub mniejszym stopniu i z większym lub mniejszym prawdopodobieństwem – efekty asymetryczne, a więc różne w różnych państwach członkowskich. Ich zasadniczym powodem jest to, że w odniesieniu do niemal każdego unijnego rozwiązania regulacyjnego systemy prawne państw członkowskich mają różną bliskość (a zatem i koszt dostosowania). Tak więc wymagają różnej skali (i kosztu) modyfikacji systemu. Poza tym państwa mają różne zdolności administracyjne niezbędne do zapewnienia takich dostosowań. Z tego powodu w odniesieniu do tych samych unijnych standardów regulacyjnych jedne państwa ponoszą zróżnicowane administracyjne koszty dostosowań regulacyjnych.

WNIOSKI

Najważniejsze korzyści z integracji Polski z Unią Europejską wynikają z osiągnięcia przez nasz kraj, w ramach UE, ekonomicznych i politycznych dźwigni oraz efektów synergii. Wynikają one przede wszystkim z efektów powstałych z uwagi na koordynację polityki gospodarczej w różnych modelach takiej koordynacji. Jednym z najważniejszych takich modeli jest ten dotyczący funkcjonowania rynku wewnętrznego i jednolitych reguł handlu. Objęcie polskich przedsiębiorców jednolitymi regułami handlu UE zarówno w ujęciu wewnętrznym, jak i zewnętrznym oznacza także łatwiejszą możliwość wykorzystania UE jako platformy realizacji przez Polskę interesów w przestrzeni globalnej.

Bardzo ważną kwestią jest podkreślenie, że saldo rozliczeń netto Polski z budżetem ogólnym UE (w 2024 r. nadal korzystne dla Polski) powinno być uznane za ważną, ale w żadnym przypadku nie najważniejszą miarę korzyści wynikających z członkostwa Polski w UE. Należy wręcz oczekiwać, by obecnie występujący dodatni bilans w tej mierze został – przede wszystkim z uwagi na wzrost gospodarczy, do którego powinny dążyć wszystkie polskie rządy – zastąpiony przez uzyskanie większego wpływu na działania UE i większego stopnia korzystania z dźwigni, które mogą być wykorzystane w stosunkach zewnętrznych. Starania o to powinny być wręcz priorytetem obecnej polityki Polski w UE.  

PROF. DR HAB. ARTUR NOWAK-FAR, Katedra Integracji i Prawa Europejskiego, Kolegium Gospodarki Światowej SGH