Co dalej z podatkiem od nieruchomości?

Asumptem do wydarzenia był raport Instytutu Finansów przy Ministerstwie Finansów „Opodatkowanie nieruchomości w Polsce na tle systemów europejskich. Wybrane problemy i propozycje zmian”. W przygotowanie raportu zaangażowane było szerokie grono niezależnych ekspertów ze środowisk akademickich Szkoły Głównej Handlowej w Warszawie, Uniwersytetu Ekonomicznego we Wrocławiu i Uniwersytetu w Białymstoku.

Moderator debaty prof. dr hab. Janusz Ostaszewski, dyrektor Instytutu Finansów SGH, odniósł się do wskazanych w raporcie kierunków racjonalizacji systemu opodatkowania nieruchomości, prosząc uczestników debaty o diagnozę najważniejszych problemów oraz możliwe scenariusze przyszłego kształtu opodatkowania nieruchomości w Polsce.

W trakcie wystąpienia inicjującego debatę dr hab. Paweł Felis, prof. SGH, podkreślił, że podatek od nieruchomości zdecydowanie nie jest daniną „niszową” i zasługuje na szeroką debatę. Odpowiadając na pytanie: Co dalej z podatkiem od nieruchomości? zarysował dwie możliwe ścieżki. Pierwszą, czyli absolutnym minimum, jest usprawnienie funkcjonowania podatku. Konieczne jest wyeliminowanie mankamentów obowiązujących regulacji, ale i wzmocnienie potencjału dochodowego jednostek lokalnych, wykorzystując rozwiązania inne niż podatek od nieruchomości, np. zwiększenie procentowych stawek udziałów podatkowych, wykorzystanie koncepcji tzw. PIT-u komunalnego. Druga stanowi rozwiązanie trudniejsze, ale w przyszłości konieczne, aby zreformować system opodatkowania nieruchomości. Prof. Felis podkreślił, że bez względu na przyjętą koncepcję przekształceń podatku od nieruchomości nie można pominąć ich makroekonomicznych podstaw (zastosowania rozwiązań wynikających z teorii optymalnego opodatkowania, legitymizacji opodatkowania majątku nieruchomego; zakresu zwiększenia kompetencji w podatku od nieruchomości).

W trakcie dyskusji pojawiło się wiele ciekawych wątków dotyczących m.in. obowiązujących zasad opodatkowania majątku nieruchomego, możliwości i konsekwencji wprowadzenia podatku ad valorem (od wartości, katastralny), roli jednostek samorządu terytorialnego w konstrukcji podatku od nieruchomości oraz wpływu podatku od nieruchomości na rynek nieruchomości.  

Uczestnicy dyskusji uznali, że w pierwszej kolejności należy poprawić obowiązujące przepisy prawne.  Prof. Leonard Etel z Uniwersytetu w Białymstoku podkreślił, że definicja „budynku”, nawiązująca do prawa budowlanego, kreuje bardzo dużo problemów, zwłaszcza w kontekście opodatkowania budowli. Według niego zestawienie tych definicji skutkuje tym, że przedmiot podatku jest określony w prawie budowlanym oraz doprowadza do sporów na gruncie określenia, czy dany obiekt stanowi budynek czy budowlę.  Zdaniem profesora „należy «oderwać» budynki i budowle od prawa budowlanego, bowiem cel przepisów budowlanych jest zupełnie odmienny od ustaw podatkowych”. Z wypowiedzią prof. Etela w pełni zgodziła się Jolanta Panas, starszy specjalista ds. nieruchomości w międzynarodowym koncernie budowlanym, wskazując, że ustawodawca powinien dążyć do doprecyzowania obecnie obowiązujących przepisów; wymagają one bowiem uporządkowania oraz wyeliminowania istniejących niejasności. „Na przykład posłużenie się Polską Klasyfikacją Obiektów Budowlanych czy Klasyfikacją Środków Trwałych jest zasadne, niemniej regulacje dotyczące podatku od nieruchomości powinny znaleźć się w jednej ustawie” – wskazała Jolanta Panas. Ponadto uznała, że należy skoncentrować się na rozwiązaniach realnych do wprowadzenia, stąd w pierwszej kolejności należy umieścić zasady opodatkowania podatkiem rolnym, leśnym oraz od nieruchomości w jednej ustawie. Problem ten zauważył także Andrzej Porawski, dyrektor Biura Związku Miast Polskich, twierdząc, że przedmiot opodatkowania powinien być umieszczony w danej ustawie, a nie w różnych ustawach, które mogą się zmieniać, np. pod wpływem lobbingu.

Analizując obecny stan prawny, zwrócono uwagę także na ewidencję gruntów i budynków.

Prof. Etel uznał, że „konieczne jest zaktualizowanie ewidencji gruntów i budynków, bowiem obecnie obowiązujące pochodzą z lat 60. ub. w. i nie odzwierciedlają dzisiejszych realiów”. Do problemu niskiej jakości przedmiotowej ewidencji odniósł się również Grzegorz Kubalski – zastępca dyrektora Biura Związku Powiatów Polskich, wskazując na to, że „są one prowadzone przez starostów w ramach zlecenia administracji rządowej”. „Stąd środki na realizację tego zadania powinny wypływać ze strony budżetu państwa w kwotach niezbędnych do utrzymania właściwego poziomu ewidencji, podczas gdy ten obszar należy do niedofinansowanych. Ponadto powiaty nie mają żadnej istotnej motywacji do tego, by inwestować środki własne w poprawianie ewidencji, bowiem całość kosztów związanych z tym działaniem leży w gestii powiatu. Natomiast jedynym beneficjentem tego rozwiązania są gminy, bowiem są one beneficjentami podatku od nieruchomości. Stąd, gdyby powiaty miały świadomość, że poniesione nakłady będą podlegały zwrotowi (choćby poprzez częściowy udział we wpływach z tego podatku), przełoży się to na podwyższenie determinacji do przeznaczenia ich na ten cel” – zauważył Grzegorz Kubalski. „Obecnie w praktyce zdarza się, że gminy finansują aktualizację rejestrów dokonywaną przez starostwa, co okazuje się być rozwiązaniem korzystnym dla obu stron. Takie rozwiązanie wymaga jednak obustronnego porozumienia” – dodał. W podobnym duchu wypowiedział się dr inż. Sławomir Jerzy Snarski – starosta bielski, wiceprezes zarządu Związku Powiatów Polskich, podkreślając, że należy uporządkować ewidencję gruntów i budynków. „Można to zrobić szybko i bez problemów, ale potrzebne jest finansowanie. Zdarzają się bowiem sytuacje, że stan faktyczny nie zgadza się z zapisem ewidencyjnym” – zaznaczył.  

Wśród uczestników debaty panowała zgoda co do tego, że trzeba działać. Szanse na wprowadzenie podatku od wartości nieruchomości są jednak znikome. Grzegorz Kubalski wyjaśnił, że „brak woli co do wprowadzania podatku ad valorem wynika z konieczności wzięcia na siebie ciężaru jego wprowadzenia przez administrację rządową oraz parlament, podczas gdy ich beneficjentami będą jednostki administracyjne samorządu terytorialnego”. „Tak długo jak jednostki samorządu terytorialnego nie będą traktowane jako bardzo istotna część państwa, która musi być odpowiednio zasilana, tak długo nie będzie determinacji politycznej, by takie zmiany wprowadzić” – podkreślił. Dr Anita Makowska z Uniwersytetu Ekonomicznego we Wrocławiu dodała, że najistotniejszą barierą we wprowadzeniu podatku od wartości, abstrahując od problemów technicznych jego wprowadzenia, byłby drastyczny wzrost stawki opodatkowania. Grzegorz Czarnocki, zastępca przewodniczącego Krajowej Rady Regionalnych Izb Obrachunkowych, prezes Regionalnej Izby Obrachunkowej w Opolu, stwierdził, że „podatku od wartości nieruchomości nie da się wprowadzić szybko, a potrzebne są doraźne rozwiązania w perspektywie roku, maksymalnie trzech lat”. Co kluczowe, jego zdaniem, „naprawa podatku od nieruchomości nie zastąpi dyskusji nad nowym systemem finansowania samorządów, ale jest jego ważnym elementem”. W kontekście braku zmian w podatku od nieruchomości Czarnocki zwrócił ponadto uwagę na bardzo ważną rzecz. „Otóż podatek od nieruchomości nie stanowi dochodu budżetu państwa, a więc może nie wzbudzać większego zainteresowania w parlamencie. To podatek lokalny, a perspektywa samorządowa nie zawsze się przebija ze swoimi problemami” – zaznaczył ekspert. Także prof. dr hab. Marek Bryx wyraził poważne wątpliwości co do możliwości wprowadzenia formuły ad valorem, zwracając uwagę na sposób określenia wartości jako podstawy opodatkowania oraz możliwy wzrost stawek podatku. Profesor uznał, że „co do wartości pewnym rozwiązaniem mogłaby być wartość amortyzacyjna”. Natomiast nadmierna wysokość podatku może być poważnym problemem, bowiem – jak tłumaczył – „nie wszyscy bogacą się jednakowo, a ponadto społeczeństwo się starzeje, czyli właściciele nieruchomości mieszkaniowych mają skromniejsze dochody”. Dr Jarosław Olejniczak z Uniwersytetu Ekonomicznego we Wrocławiu uznał szanse na wprowadzenie podatku ad valorem jako niewielkie ze względu na opór społeczny. Maciej Grochulski – doradca podatkowy w Paczuski Taudul Doradcy Podatkowi Sp. z o.o. podkreślił, że podatek od nieruchomości jest podatkiem majątkowym, a zatem ma charakter cenotwórczy. „Wprowadzenie podatku od nieruchomości w wersji ad valorem może spowodować szokowy wzrost cen na szeroko rozumianym rynku nieruchomości, a co za tym idzie wzrost kosztów funkcjonowania zarówno biznesu, obywateli, jak i samego samorządu terytorialnego” – wskazał. Z kolei zdaniem dr. inż. Sławomira Snarskiego propozycja podatku od nieruchomości liczonego od wartości jest dobrym pomysłem. „Należy jednak najpierw wyjaśnić społeczeństwu, co będzie z tego podatku realizowane (jaka będzie dostępność usług). Podatnik nie wie bowiem, co może uzyskać w zamian. Ponadto część z podatników może mieć uwagi co do sposobu wykorzystania środków przez władze gmin” – zauważył Snarski.

Wprowadzenie podatku od nieruchomości w wersji ad valorem może spowodować szokowy wzrost cen na szeroko rozumianym rynku nieruchomości, a co za tym idzie wzrost kosztów funkcjonowania zarówno biznesu, obywateli, jak i samego samorządu terytorialnego.

Na temat problemów dotyczących wprowadzenia podatku ad valorem wypowiedział się również prof. Etel. Wskazał on, że projekt ustawy dotyczącej podatku od wartości nie przeszedłby obecnie drogi legislacyjnej ze względów politycznych. „Stąd najlepszym rozwiązaniem jest zastosowanie metody «małych kroków», stworzenie takiej mapy drogowej prowadzącej ostatecznie do opodatkowania od wartości nieruchomości” – powiedział. Podobne zdanie wyraziła dr Makowska, podkreślając, że „rynek nieruchomości jest rynkiem długoterminowym i tak jak polityka rynku mieszkaniowego powinna być polityką długoterminową, tak również charakter długoterminowy powinna posiadać polityka podatkowa, stąd «mapa drogowa» stanowi bardzo dobrą inicjatywę”.

Podczas dyskusji podjęto także zagadnienie strefowania podatkowego. Wypowiadał się na ten temat m.in. dr Olejniczak, poruszając kwestie kryteriów strefowania, powiązania z innymi mechanizmami korekcyjno-wyrównawczymi „Doświadczenia innych krajów pokazują, że strefowanie nie jest idealnym narzędziem, w szczególności na terenie gminy, jedynie w oparciu o ujednolicone kryteria dla wszystkich gmin” – podał. Przy okazji zauważył, że w Polsce już taka możliwość w jakimś stopniu istnieje, ale gminy raczej z niej nie korzystają.

Dyrektor Porawski uznał, że strefowanie podatku – odwołujące się do planów miejscowych – można uzależnić od dostępu do infrastruktury. Według niego „w przypadku strefowania opartego na użytkowaniu lub dostępie do infrastruktury zniknie problem opłaty planistycznej, która w praktyce nie jest możliwa do wykorzystania”. Grzegorz Czarnocki z uznaniem wypowiadał się na temat podjętych w raporcie analiz dotyczących strefowania podatkowego. Jego zdaniem propozycje ujęte w raporcie mogą stanowić dobre praktyki lub wzorce dla gmin. „Gminy same powinny podejmować decyzje o zakresie i liczbie stref. Kryteria przy ustalaniu stref także powinny być w ich gestii” – wskazał.    

Na konieczność zmian w podatku od nieruchomości, ale i sposobu ich wprowadzania zwrócili uwagę także dr hab. Jacek Sierak, prof. SGH, i dr hab. Zbigniew Grzymała, prof. SGH. Prof.  Sierak podkreślił, że nie można gwałtownie i szybko zwiększyć obciążeń podatkowych. „Zmiany muszą zachodzić stopniowo i systemowo; być może razem z odpowiednimi zmianami w innych podatkach” – zauważył. Prof. Grzymała zaakcentował natomiast praktyczne podejście. Jego zdaniem, „najpierw należy sprawdzić, jakie konsekwencje spowoduje wybór określonych rozwiązań. Jeśli chcemy wprowadzać zmiany, to należy to robić małymi krokami, przyzwyczajając do nich podatników”.   

Z punktu widzenia gmin niewątpliwie ważnym zagadnieniem jest zakres ich władztwa podatkowego. Czy autonomia fiskalna gmin powinna być – tak jak to jest obecnie – ograniczona, czy duża i stale rozszerzana? Zdania uczestników debaty były w tej kwestii zróżnicowane. Na przykład dr hab. Michał Bernardelli, prof. SGH, wypowiedział się jako zdecydowany zwolennik większej autonomii dla samorządów lokalnych – swobody w ustalaniu chociażby stawek podatku. Ze stanowiskiem tym zgodziła się dr Anita Makowska. W uzupełnieniu dodała, że „stawki powinny być uzależnione od poziomu zurbanizowania danej gminy, co stanowiłoby połączenie wspomnianej autonomii z metodą strefowania”. Jolanta Panas także uznała, że w perspektywie długoterminowej zasadnym jest nadanie samorządom większej autonomii w zakresie ustalania stawek podatków lokalnych. „Musiałoby to jednak wiązać się ze sporządzaniem decyzji wymiarowych nie tylko na rzecz osób fizycznych, ale również prawnych, by ci mogli skoncentrować się na prowadzeniu biznesu” - wskazała. Ze swej strony Andrzej Porawski podkreślił, że autonomia podatkowa gmin powinna być zwiększona, ale nie może to być pozbawione kontroli. „Na przykład w Niemczech wprowadzono stawkę minimalną dla podatku od nieruchomości. Górną granicę wybierze natomiast wyborca, gdyż nie zagłosuje na tych, co podnieśli podatek za bardzo” – wyjaśnił. Według Grzegorza Czarnockiego „ustawowo można właśnie ograniczyć dolną stawkę, aby nie było dumpingu, jak to występuje w przypadku stawek podatku od środków transportowych”. Natomiast Maciej Grochulski, nawiązując do kwestii nadania autonomii gminom w ustalaniu elementów konstrukcyjnych w zakresie podatków lokalnych, zwrócił uwagę na liczebność gmin (prawie 2,5 tys.) oraz sądów administracyjnych (16) – kontrolujących zgodność działalności administracji publicznej, a więc również samorządowej, z prawem i wiążące się z tym niebezpieczeństwo powstania stanu, w którym wspomniana kontrola nie będzie mogła być efektywnie sprawowana w sytuacji, gdyby każda z gmin wprowadziła swój własny system w zakresie tych podatków.   

Wielu prelegentów podkreśliło, że należy wykorzystać doświadczenia innych krajów. Prof. Bernardelli zaznaczył, że podatek od nieruchomości jest podatkiem, który w zasadzie dotyczy wszystkich. „Uczmy się zatem na błędach innych, wówczas nie będziemy ich powtarzać” – postulował. Ponadto podkreślił specyfikę każdego państwa. „Stąd to, co się sprawdziło w innych krajach, nie musi dobrze funkcjonować u nas” – podsumował.  
   

DR HAB. PAWEŁ FELIS, prof. SGH, Zakład Rynków Kapitałowych i Finansów Behawioralnych, Instytut Finansów Kolegium Zarządzania i Finansów SGH; DR MAGDALENA JANISZEWSKA, Zakład Podatków, Instytut Finansów Kolegium Zarządzania i Finansów SGH;
GRZEGORZ OTCZYK, współpracownik – Kolegium Zarządzania i Finansów SGH

 
W debacie udział wzięli:

• prof. dr hab. Janusz Ostaszewski, dyrektor Instytutu Finansów – moderator debaty,
• dr hab. Paweł Felis, prof. SGH – wystąpienie inicjujące debatę.
• Uczestnikami stołu panelowego byli:
• dr hab. Michał Bernardelli, prof. SGH,
• Grzegorz Czarnocki – zastępca przewodniczącego Krajowej Rady Regionalnych Izb Obrachunkowych, prezes Regionalnej Izby Obrachunkowej w Opolu,
• prof. dr hab. Leonard Etel – Uniwersytet w Białymstoku,
• dr Anita Makowska – Uniwersytet Ekonomiczny we Wrocławiu,
• dr Jarosław Olejniczak – Uniwersytet Ekonomiczny we Wrocławiu,
• Jolanta Panas – starszy specjalista ds. nieruchomości w międzynarodowym koncernie budowlanym,
• Andrzej Porawski – dyrektor Biura Związku Miast Polskich (od 1991 r.),
• dr inż. Sławomir Jerzy Snarski – starosta bielski, wiceprezes zarządu Związku Powiatów Polskich.
• Ponadto w dyskusji wypowiadali się:
• prof. dr hab. Marek Bryx – Szkoła Główna Handlowa w Warszawie,
• Maciej Grochulski – partner, Paczuski Taudul Doradcy Podatkowi Sp. z o.o.,
• dr hab. Zbigniew Grzymała, prof. SGH – Szkoła Główna Handlowa w Warszawie,
• Grzegorz Kubalski – zastępca dyrektora Biura, Związek Powiatów Polskich,
• dr hab. Jacek Sierak, prof. SGH – Szkoła Główna Handlowa w Warszawie.