Wyzwania dla miast w kontekście polityki migracyjnej

Zagadnieniom tym poświęcone było międzynarodowe seminarium „Wyzwania polityki migracyjnej a polityka rozwoju miast. W stronę przyjaznych przestrzeni i inkluzywnych społeczności”, które odbyło się 8 listopada w SGH. Seminarium z jednej strony, było okazją do podsumowania badań prowadzonych w ramach projektu WELCOMING SPACES, realizowanego i finansowanego z programu badań i innowacji Horyzont 2020, w którym uczestniczyła SGH (więcej na stronie https://www.welcomingspaces.eu/). Z drugiej zaś strony, w czasie seminarium prezentowane były dobre praktyki z wybranych miast, a także omawiane wyzwania, przed jakimi stoją samorządy lokalne, tworząc przyjazne przestrzenie i inkluzywne społeczności.

Pierwsza sesja seminarium, moderowana przez dr Martę Pachocką, dotyczyła praktyk we Włoszech i w Niemczech. Na przykładzie sześciu małych miejscowości we Włoszech (Breno, Atina, Camini, Brunate, Pietralcina oraz Villa San Giovanni) dr Melissa Moralli z Uniwersytetu w Bolonii analizowała migracje i tworzenie gościnnych przestrzeni w trzech aspektach: sieci współpracy, zrównoważonego rozwoju i innowacji społecznych oraz wyobrażeń i narracji o migracjach. Na przykładzie spółdzielni i kooperatyw rolniczych działających we Włoszech prelegentka zwróciła przede wszystkim uwagę na konieczność osiągania sprawiedliwości społecznej i środowiskowej (życie obecnych i przyszłych pokoleń bez przekraczania możliwości naturalnego funkcjonowania ekosystemów) oraz tworzenia przestrzeni przyjaznych migrantom przez powiązanie innowacji środowiskowych z dobrobytem i dobrostanem społecznym oraz bezpieczeństwem publicznym. Prelegentka zwracała uwagę, że takie podejście powinno mieć odzwierciedlenie w strategiach krajowych i lokalnych odnoszących się do problematyki migracji i migrantów. Wskazywała także, że często narracje polityczne i medialne wokół migracji są stygmatyzujące i wskazują tylko na problemy związane z migracjami.

Dr Inna Melnykowska, reprezentująca Central European University z Austrii, podkreślała, że studia przypadku Berlina i Greifswaldu to dobra i negatywna praktyka partycypacji politycznej i demokracji uczestniczącej w kształtowaniu polityk migracyjnych na poziomie lokalnym (studia przypadku dotyczyły działań skierowanych do migrantów z Ukrainy). Organizowane w obu miastach konsultacje i referendum dało zróżnicowane efekty, szczególnie negatywne w Greifswaldzie, gdzie efektem był brak zgody na wydzierżawienie terenu na potrzeby zakwaterowania osób ubiegających się o azyl. Tym samym procedura demokratyczna została wykorzystana (także przez partie antyimigranckie) do wyrażenia sprzeciwu wobec powstającej społeczności migrantów. Na tle tych studiów przypadku prelegentka wskazywała na główne dylematy związane z funkcjonowaniem demokracji partycypacyjnej w kontekście społeczności migrantów w miastach: (1) kto ma prawo do reprezentowania; (2) kto ma decydować o miejscu zamieszkania; (3) jak działania ad hoc, podejmowane przez społeczności migrantów, wpływają na ich aktywność i funkcjonowanie w społeczności miasta?

Na tle rozważań dotyczących Włoch i Niemiec reprezentująca Uniwersytet Marii Curie-Skłodowskiej dr Karolina Podgórska przedstawiła główne wyzwania dla polskich miast w kontekście migracji. Podkreśliła, że przed 2022 r. tylko kilka dużych miast podejmowało kompleksowe działania związane z tworzeniem przyjaznych dla migrantów społeczności, czyli społeczności z infrastrukturą sprzyjającą włączeniu społecznemu, odpowiednimi zasobami i chęcią działania na rzecz migrantów i z migrantami. Pionierem w tym zakresie był Lublin – należący od 2008 r. do Sieci Miast Międzykulturowych (program Rady Europy). Ponadto dokumenty związane z lokalną polityką migracyjną tworzyły: Gdańsk, Kraków i Wrocław. Sytuacja zmieniła się po 2022 r. i pełnowymiarowej inwazji Rosji na Ukrainę. Wprawdzie to do największych metropolii trafiło najwięcej osób uciekających przed wojną, ale i mniejsze miasta, jak Świnoujście czy Łomża, a także miasta przygraniczne, np. Rzeszów, Hrubieszów czy Chełm, stały się aktywne na rzecz migrantów. Bardzo dynamicznie zmieniała się architektura i aktorzy działań pomocowych. Jak wskazano, kluczowa była rola organizacji pozarządowych, ale także współpraca poza formalnymi procedurami i schematami (jako kompleksowe studium przypadku zaprezentowano Lublin).

Podkreślono, że skuteczne tworzenie przyjaznych przestrzeni i społeczności na poziomie miast wymaga: zapewnienia uczestnictwa samych migrantów i współpracy różnych uczestników rozwoju lokalnego, dostosowania usług publicznych do zmieniających się, w tym zwiększających się, potrzeb, ale także ukierunkowanych i włączonych do głównego nurtu badań naukowych (także w kontekście ich koordynacji) oraz stabilnego finansowania (przede wszystkim długofalowych programów kierowanych do migrantów).

Druga cześć seminarium, moderowana przez dr Joannę Popławską, dotyczyła studium przypadków z Polski. Dr hab. Michał Nowosielski, reprezentujący Uniwersytet WSB Merito w Gdańsku oraz Ośrodek Badań nad Migracjami Uniwersytetu Warszawskiego, przedstawił wyzwania związane z integracją polityk lokalnych na poziomie miasta – studium przypadku stanowiła Warszawa. Podkreślono, że na poziomie lokalnym nie jest możliwe sprostanie wszystkim wyzwaniom związanym z polityką migracyjną, gdyż potrzebna jest także rama w postaci krajowej polityki oraz wsparcia rządowego. Zwiększony napływ migrantów z Ukrainy do Warszawy od lutego 2022 r. spowodował uruchomienie procedur kryzysowych i zwiększoną współpracę między administracją i organizacjami pozarządowymi, ale obnażył także wcześniejsze braki w koordynacji. Jak się szacuje, w Warszawie około 14% populacji to cudzoziemcy, co stanowi wyzwania dla władz miasta w zakresie polityki lokalnej. Strategia #Warszawa2030 jako kluczowy, długofalowy dokument miasta podkreśla znaczenie różnorodności w procesach rozwojowych, ale stolica do tej pory nie ma spójnej wizji i strategii migracyjnej.

Podejmowanych jest wiele działań skierowanych do migrantów i ułatwienia im funkcjonowania w mieście (miejska infolinia, punkty informacyjne, wielojęzyczne usługi publiczne); miasto współpracuje z organizacjami pozarządowymi i sektora obywatelskiego. Mimo tego diagnozowane są wyzwania w zakresie koordynacji działań, ale także rozdrobnienia obowiązków, wsparcia finansowego, barier biurokratycznych dla sektora pozarządowego i organizacji migrantów oraz konkurencja między organizacjami pozarządowymi. W kontekście doświadczeń nabytych po 2022 r. wskazuje się na potrzebę wzmocnienia współpracy (także międzysektorowej), poszukiwania nowych i stabilnych źródeł finasowania, rozszerzania działań międzykulturowych i edukacyjnych. Konieczne jest także zapewnienie reprezentacji migrantów na poziomie miasta (powołanie rady migrantów).

Drugim miastem, którego działania poddano analizie, był Wrocław. Natalia Mindowicz z Wrocławskiego Centrum Rozwoju Społecznego zaprezentowała praktyki realizowane w tym mieście, które jest drugie po Warszawie pod względem wielkości populacji migrantów. Zaprezentowano wyzwania związane z polityką edukacyjną, gdyż we Wrocławiu ponad 12 tysięcy dzieci i młodzieży zarejestrowanych w placówkach edukacyjnych stanowią migranci (82% to Ukraińcy). Ponadto 9090 studentów zagranicznych reprezentujących 74 kraje studiowało w 2023 r. na wrocławskich uczelniach wyższych (53% stanowili Ukraińcy). Program, jaki do tej pory opracowało i wdrażało miasto („Strategia Dialogu Międzykulturowego dla Wrocławia” na lata 2018–2022), miał za zadanie koordynację i integrację działań podejmowanych przez różne placówki miejskie. Cztery główne obszary potrzeb, czyli cele strategiczne, którym przypisano cele operacyjne i działania, wymienione w dokumencie to: edukacja, integracja, bezpieczeństwo i współpraca. Od 2023 r. trwała ewaluacja dokumentu, a w 2024 r. przeprowadzono jego aktualizację (obecnie kończy się proces konsultacji). W nowej strategii wskazano 12 głównych obszarów tematycznych, a wśród nich: lokalne społeczności oraz partycypacja społeczna w inicjatywach powitalnych. Jedną z inicjatyw prowadzonych we Wrocławiu w zakresie dialogu międzykulturowego jest Przejście Dialogu, które prowadzi m.in. działania z zakresu: kursów językowych, kursów i zajęć przygotowawczych do szkoły dla dzieci migrantów, gier międzykulturowych skierowanych dla szkół, zajęć z psychoedukacji, spotkań filozoficznych z Uniwersytetem Wrocławskim. Prowadzony jest też punkt informacyjny i konsultacje dla migrantów i uchodźców w pięciu językach w formule stacjonarnej i zdalnej.

Perspektywę nie tylko dużych miast w zakresie działań na rzecz migrantów przedstawiła Janina Owczarek z IOM Poland (IOM – Międzynarodowa Organizacja ds. Migracji). Wskazała, że działania podejmowane przez IOM dotyczą: budowania pozytywnych relacji oraz potencjału lokalnych instytucji, rynku pracy zarówno w zakresie informacji dla migrantów, jak i współpracy z przedsiębiorcami, obrazu pomocy migrantom w odnalezieniu się na rynku pracy, a często zdobycia nowych umiejętności (główne językowych), działań edukacyjnych skierowanych do migrantów i do przyjmujących społeczności lokalnych, a także działań na rzecz inkluzywnego środowiska szkolnego. Kluczowe znaczenie w tych działaniach odgrywają Centra Integracji zlokalizowane w: Gdańsku, Warszawie, Piasecznie, Wrocławiu, Wałbrzychu, Krakowie i Rzeszowie. Biorąc pod uwagę tematykę seminarium, kluczowym projektem realizowanym w ostatnim czasie przez IOM jest #AKTYWATOR WLKP – Wsparcie integracji migrantów w województwie wielkopolskim – kierowany zarówno do migrantów, jak i społeczności województwa wielkopolskiego. W jego ramach realizowane były szkolenia dla pracowników różnych jednostek miejskich i współpracujących z miastem Poznań. Tematyka szkoleń dotyczyła: kształtowania pozytywnych postaw wobec integracji cudzoziemców oraz podniesienia poziomu wiedzy na tematy związane z integracją, a także wzmocnienia umiejętności współpracy z migrantami i instytucjami lokalnymi. Jednym z celów projektu było wypracowanie wstępnych założeń dla strategii integracyjnej Poznania, stąd też szkolenia i wizyty studyjne dla urzędników miejskich w zakresie wymiany doświadczeń i dobrych praktyk z miastami, które wypracowały już takie strategie.

Uzupełnieniem prezentacji dotyczących działań podejmowanych w różnych miastach Polski było podsumowanie projektu EMPATHY. Challenging Discourse about Islam and Muslims in Poland (więcej na stronie https://salamlab.pl/pl/empathy-project/). Projekt był realizowany w ramach grantu Komisji Europejskiej, w którym uczestniczyła SGH. Celem projektu było kompleksowe podejście do przeciwdziałania islamofobii w Polsce. Obszary tematyczne projektu to: szkoła, miasto, media i prawo oraz społeczeństwo. W ramach obszaru miasto powstał raport na temat postrzegania islamu wśród przedstawicieli służb mundurowych. Ciekawym produktem projektu w kontekście polityki rozwoju ukierunkowanej terytorialnie jest muzułmańska mapa Polski – aplikacja na telefon pokazująca miejsca związane z tatarską (i szerzej muzułmańską) społecznością w Polsce zarówno w ujęciu historycznym, jak i współczesnym. W projekcie realizowane były warsztaty dla urzędników miejskich, pracowników pomocy społecznej, służb mundurowych oraz warsztaty dla przedstawicieli społeczności muzułmanów na temat aktywnego obywatelstwa i bezpieczeństwa w mieście.

Dyskusje z uczestnikami seminarium, toczone na kanwie prezentacji i wypowiedzi prelegentów, koncentrowały się na kilku aspektach:

• Na ile dobre praktyki i przykłady działań/ aktywności na rzecz migrantów możliwe są do przeniesienia do innych krajów i do innych społeczności? W tym kontekście kluczowe znaczenie mają polityczne, medialne i społeczne narracje związane z migracjami i migrantami;
• Na ile na poziomie lokalnym (miast, miasteczek i wsi) możliwe jest kreowanie polityki migracyjnej i działania na rzecz migrantów bez dotychczasowej szerszej ramy wynikającej z krajowej polityki migracyjnej? Analizy prowadzone w ramach projektu WELCOMING SPACES wskazują jednoznacznie, że w dotychczasowych dokumentach programujących politykę rozwoju zarówno na szczeblu krajowym, regionalnym, jak i lokalnym w Polsce migracje i polityka migracyjna były nieobecne lub traktowane marginalnie. Oczywiście, dopiero czas pokaże, czy nowa generacja dokumentów programowania, w tym przyjęta 15 października 2024 r. przez Radę Ministrów polityka migracyjna (pełna nazwa dokumentu: „Odzyskać kontrolę. Zapewnić bezpieczeństwo. Kompleksowa i odpowiedzialna strategia migracyjna Polski na lata 2025–2030”) pomogły miastom, a szerzej jednostkom samorządu terytorialnego, włączać w politykę rozwoju aspekty migracji i tworzenie przyjaznych przestrzeni;
• Konieczności lepszej koordynacji różnych działań zarówno na poziomie krajowym, jak i lokalnym. Zmieniająca się architektura i aktorzy działań na rzecz migrantów, w tym coraz szerszy udział w nich samych migrantów, np. diaspory ukraińskiej czy organizacji zrzeszających migrantów, wymaga działań niestandardowych oraz szerszej współpracy międzysektorowej;
• Konieczności zapewnienia migrantom reprezentacji ich interesów i ich punktu widzenia w polityce rozwoju miast, np. tworzenie rad konsultacyjnych, rad dialogu itp.;
• Zapewnienia stabilnego finasowania oraz kooperacji zamiast konkurencji między różnymi aktorami działań związanych z polityką migracyjną i jej ujęciem w lokalnej polityce rozwoju;
• Wzięcia pod uwagę, że miasta i społeczności lokalne (nie tylko polskie) znacząco różnią się między sobą w zakresie wdrażania różnych aspektów polityki migracyjnej. Liderzy działań w Polsce to głównie miasta duże – od kilku lat wdrażające spójne strategie migracyjne. Ciągle są to jednak dobre praktyki, a nie powszechna praktyka, szczególnie w mniejszych miastach, gdzie także zazwyczaj organizacje społeczne są mniej widocznymi aktorami działań;
• Konieczności kontynuacji i rozszerzania edukacji międzykulturowej, nie tylko dzieci i młodzieży, ale także pracowników sektora publicznego, w zakresie pracy z migrantami i uchodźcami.

Z pewnością wdrożenia polityki migracyjnej przyjętej przez Radę Ministrów, w tym szczególnie jej terytorializacja, będą stanowiły wyzwania dla samorządów lokalnych. Jak wskazywali eksperci na seminarium, mamy zdiagnozowane dobre praktyki, ale i wyzwania. Brakuje nam natomiast danych, w tym precyzyjnych danych statystycznych, i badań naukowych prowadzonych w różnych jednostkach samorządu terytorialnego, nie tylko w dużych miastach. Brakuje także szerszego oglądu uwzględniającego dystans czasu, procesów społecznych związanych z migracjami, zachodzących w społecznościach lokalnych (społecznościach przyjmujących). Niezwykle ciekawa badawczo jest także analiza, na ile dokumenty programowania, opracowywane aktualnie na poziomie lokalnym, będą uwzględniać aspekty związane z migracjami i implementować politykę migracyjną do polityki rozwoju. To na pewno są tematy, które będziemy kontynuować w kolejnych projektach i badaniach naukowych.

Seminarium odbywało się w ramach Projektu „Rozwój potencjału badawczego SGH dla witalnego i odpornego wzrostu oraz odpornych społeczeństw” (Regionalna Inicjatywa Doskonałości SGH). Jego organizatorami były: Zakład Polityki Regionalnej i Lokalnej, Katedra Studiów Politycznych, Zakład Socjologii Ogólnej oraz Zakład Bliskiego Wschodu i Azji Środkowej – współpracujące z sobą jednostki z Kolegium Ekonomiczno-Społecznego SGH. 

dr PAULINA LEGUTKO-KOBUS, kierowniczka Zakładu Polityki Regionalnej i Lokalnej, Kolegium Ekonomiczno-Społeczne SGH