Czy stawka podatkowa dla tradycyjnych wyrobów tytoniowych, takich jak np. papierosy oraz dla ich elektronicznych odpowiedników jest taka sama? W jaki sposób akcyza wpływa na dochody budżetu państwa oraz na wielkość konsumpcji tzw. wyrobów nowatorskich?
Nowa technologia dla palaczy
Jakiś czas temu, na rynku pojawiły się tzw. wyroby nowatorskie. Są one alternatywą dla tradycyjnych papierosów. Zawierają mniej substancji szkodliwych dla użytkowników, choć – ze względu na nowość tych produktów – nie można powiedzieć, że ryzyka związane korzystaniem z nich są w pełni rozpoznane.
Produkty nowatorskie, podobnie jak papierosy i płyn do e-papierosow – objęte są akcyzą. W tym kontekście, przeanalizowałem prawidłowość konstrukcji owej nowej akcyzy pod kątem tego, czy spełnia ona kryterium równości opodatkowania, wydajności fiskalnej oraz efektywności kształtowania pożądanych zachowań konsumentów. To z kolei wiąże się z możliwością ograniczenia negatywnych kosztów zewnętrznych (określanych w literaturze nie tylko jako „externatilities” ale – co warte odnotowania –- również „spillover costs”), przejawiających się np. ewentualnymi zwiększonymi kosztami społecznymi leczenia osób, których dolegliwości biorą się z nadmiernego spożycia danego produktu akcyzowego lub ze szczególnej (ale w istotnie rozpowszechnionej w danej zbiorowości) osobniczej wrażliwości na taki produkt.
Akcyza dla produktów konsumpcyjnych
Kryteria te nie są przedmiotem szczególnej kontrowersji w nauce. W znacznym stopniu myślenie o akcyzie ukształtował Adam Smith, który zalecał, by akcyzę stosować zwłaszcza do produktów konsumpcyjnych, które są spożywane „natychmiast bądź bardzo szybko”, w ścisłym stosunku do spożycia i na etapie, w którym producent wprowadza owe produkty do obrotu. Adam Smith zauważał również, że w szczególności należy opodatkować w tej formie używki albo towary zbytku.
Równość opodatkowanie
W odniesieniu do akcyzy wymóg równości opodatkowania spełniony jest wtedy, gdy nie prowadzi do takich nieuzasadnionych różnic w opodatkowaniu poszczególnych grup wyrobów o tej samej użyteczności, osiąganej w tym samym modelu użytkowania, które nie dają się w wystarczającym stopniu uzasadnić innymi celami opodatkowania, albo które te cele realizują w warunkach naruszenia zasady proporcjonalności, a przez to prowadzą do nieuzasadnionej ważnymi względami pozafiskalnymi dyskryminacji producentów lub konsumentów produktów traktowanych preferencyjne w stosunku do innych produktów.
Efektywność opodatkowania
Wymóg efektywności funkcji fiskalnej uznaje się za spełniony wtedy, gdy podatek daje dochody budżetowe w wysokości zamierzonej przez prawodawcę podatkowego. Wymóg ten powinien być odniesiony do krzywej Laffera, poprzez uprawdopodobnienie, że podatek nie jest ani za niski, w stosunku do optymalnego, możliwego do uzyskania, poziomu dochodów budżetowych, ani za wysoki, co powodowałoby już obniżenie dochodów budżetowych pomimo zwiększenia stawek lub poszerzenia podstawy opodatkowania.
Kształtowanie pożądanych zachowań konsumentów
W odniesieniu do wyrobów nowatorskich, wymóg efektywnego kształtowania pożądanych zachowań konsumentów jest spełniony wtedy, gdy opodatkowanie ogranicza spożycie produktów stwarzających rzeczywiście albo jedynie potencjalnie, pośrednio albo bezpośrednio zagrożenia dla zdrowia konsumentów – stosownie (tj. z zachowaniem zasady proporcjonalności) do tak parametryzowanego zakresu zagrożenia.
Opodatkowanie dla używek
Zagadnienia poruszane w badaniu nie były jeszcze przedmiotem rozleglejszej naukowej analizy. Warto jednak zauważyć, że sama problematyka incydencji podatkowej akcyz oraz optymalnego ukształtowania ich konstrukcji była i jest przedmiotem ożywionego zainteresowania badaczy.
Jest tak dlatego, że opodatkowanie akcyzowe takich produktów jak m. in. używki wykazuje wiele cech szczególnych, odróżniających je od innych rodzajów podatków konsumpcyjnych, np. VAT. Przedstawione wyniki badań wskazują m. in., że incydencja podatkowa akcyz zależy w istotnym stopniu od modelu rynku, w ramach którego dany produkt jest opodatkowywany oraz od relatywnej elastyczności podaży i popytu.
W literaturze rozważano także wpływ akcyz na poziom cen opodatkowanych produktów akcyzowych. W przedstawionych w niej wynikach badań stwierdzono m. in., że w niektórych grupach produktowych akcyzy skłaniają dostawców do zwiększenia ceny powyżej kwot opodatkowania. W odniesieniu do optymalnej struktury podatku akcyzowego fundamentalne znaczenie mają wyniki badań przedstawione przez Franka Ramseya.
By zniechęcić konsumentów…
W studium z 1927 r. badacz ten wskazał, że optymalny system podatkowy musi być złożony z różnego typu podatków. Jednak w tych zróżnicowanych ramach, podatki tego samego typu muszą równomiernie (a właściwie z tym samym stopniem proporcjonalności wpływu – ang. equi-proportionally) ograniczać konsumpcję. Prawidłowości dostrzeżone przez Ramseya nawiązują jakoś do koncepcji Artura Pigou, który uznał za optymalne takie akcyzy, których funkcja miałoby być wyrównanie krańcowych kosztów (szkód) zewnętrznych wynikających ze spożycia produktów nią objętych.
Późniejsze, powojenne studia tematu wskazały, że akcyzy nadają się znakomicie do tego, by w ogóle zniechęcać konsumentów do rozpoczynania konsumpcji dóbr, z która wiążą się odroczone społeczne koszty zewnętrzne.
Zauważono w nich także, że istotne znaczenie dla optymalizacji systemowej akcyz ma zróżnicowanie elastyczności cenowej popytu na produkty akcyzowe, w tym – co oczywiste – relacje wynikające z implikacji w tym zakresie komplementarności i substytucyjności owych produktów.
Jak to jest w Polsce?
W Polsce obecnie konstrukcja akcyzy od produktów służących palaczom wprawia w zdziwienie.
Stawka podatkowa dla papierosów jest liczona od 1000 ich sztuk, do czego dodaje się określoną procentowo marżę liczoną od maksymalnej ceny detalicznej produktu.
W odniesieniu do e-papierosów, kwotowo określona akcyza nałożona jest na objętość płynu do takich produktów; w stosunku do produktów nowatorskich obowiązuje akcyza kwotowa z marżą procentową liczoną od średniej ważonej ceny tytoniu do palenia (proszę jednak nie pytać, dlaczego tak jest – bo podobno tego nie wie nikt). Prawo Unii Europejskiej nie pomoże zrozumieć tej struktury akcyzy, ponieważ nie ma ono zastosowania do wyrobów nowatorskich.
Niższa akcyza od wyrobów nowatorskich
Skutek jest jednak taki, że papierosy i wyroby nowatorskie są bardzo znacząco różnie opodatkowane. W papierosach ponad 9 złotych to akcyza, w wyrobach nowatorskich o tej samej funkcji i użyteczności to jedynie około 1,9 złotego. Innymi słowy, wyroby nowatorskie są opodatkowane na poziomie 20% tego co papierosy.
Samo zróżnicowanie akcyzy nie jest – także z punktu widzenia teorii optymalizacji opodatkowania akcyzowego – nie do zaakceptowania. Ostatecznie przecież papierosy stwarzają inne koszty zewnętrzne (zwłaszcza długofalowe) niż wyroby nowatorskie. Problemem jest natomiast to, że różnica nie jest uzasadniona różnicą tych kosztów. Tylko w Polsce ta różnica jest tak znaczna. W innym państwach członkowskich (tych, które stosują akcyzę) jest ona także zróżnicowana. Tyle tylko, że nie jest to różnica tak znaczna.
Papieros, e-papieros, wyrób nowatorski?
Papierosy elektroniczne oraz produkty nowatorskie są wobec siebie substytutami.
Istniejąca różnica w wysokości akcyzy pozwala interpretować sytuację tak, że poprzez utrzymywania relatywnie niskiej akcyzy na wyroby nowatorskie, a relatywnie wysokiej na papierosy, prawodawca poniekąd sponsoruje wytworzenie trwałego nawyku korzystania z wyrobów nowatorskich, szczególnie w odniesieniu do osób, które nie palą codziennie.
Do takiej grupy należą w szczególności osoby dopiero próbujące palenia, zwłaszcza te należące do grupy opisywanej jako „niemająca odpowiednich mechanizmów obronnych w odniesieniu do produktów przeznaczonych do palenia” (tobacco-naïve; vaping-naïve).
Studia międzynarodowe wskazują, że, jakkolwiek palenie papierosów tradycyjnych jest nadal dominującą formą korzystania z tytoniu, to jednak:
(a) większość konsumentów bezdymnych produktów nowatorskich także korzysta z wyrobów tytoniowych, w których dochodzi do spalania tytoniu;
(b) korzystanie z wyrobów bezdymnych, ich użytkownicy wiążą ze swoim postrzeganiem ich jako mniej szkodliwej substytucji wyrobów tytoniowych;
(c) zwiększa się wpływ środków perswazji zwiększających, zwłaszcza wśród grupy konsumentów vaping-naïve chęć rozpoczęcia korzystania z wyrobów tytoniowych od wyrobów bezdymnych.
Elastyczność cenowa produktów tytoniowych
Badania wskazują, że poszczególne grupy produktowe tu rozważane mają różna elastyczność cenową, co skłania producentów i sprzedawców do zróżnicowania stopnia, w jakim przerzucają oni zwiększone podatki na konsumentów. W największym stopniu obserwuje się to przerzucenie w odniesieniu do wysokogatunkowych produktów tytoniowych; w przypadku innych produktów prawidłowość ta nie jest wystarczająco zbadana, co stwarza oczywisty obszar ryzyka polityki publicznej w tym zakresie.
Doświadczenia polskie wskazują jednak, że produkty nowatorskie plasują się w segmencie premium, w którym stwierdza się najmniejszą skłonność producentów lub dystrybutorów do przenoszenia korzyści z obniżki akcyzy na konsumentów.
Implikuje to, że relatywnie niski poziom akcyzy od tych produktów nie jest odzwierciedlony w odpowiednio niskiej cenie proponowanej konsumentom oraz to, że nadwyżka jest przechwytywana właśnie przez producentów i dystrybutorów.
Wnioski dla władzy publicznej
Musi to skłaniać do wniosku, że – podobnie jak to jest w odniesieniu do wyrobów alkoholowych – władze publiczne powinny aktywnie wpływać na dające się kształtować determinanty popytu na wyroby nietradycyjne, a więc przede wszystkim wyroby nowatorskie. Wiele państw prowadzi taką politykę. Na razie jednak – inaczej niż to ma miejsce w odniesieniu do produktów alkoholowych – najczęściej nie różnicuje ona stosowanych środków do zawartości substancji szkodliwych, w tym zwłaszcza nikotyny.
Różnice w opodatkowaniu – co z tego wynika?
Różnice pomiędzy faktycznym opodatkowaniem papierosów tradycyjnych i wyrobów nowatorskich skutkują dużo mniejszym obciążeniem podatkowym tych drugich. Efektem tego są mniejsze niż możliwe do osiągnięcia dochody budżetowe.
Metoda zróżnicowania wysokości opodatkowania wyrobów nowatorskich i papierosów budzi wątpliwości dlatego, że wynika z odmienności metodologicznej, która nie znajduje obiektywnego uzasadnienia.
Uznaniowość w przyjętych metodologiach identyfikacji podstawy opodatkowania i wysokości opodatkowania wyrobów nowatorskich i papierosów może stwarzać ryzyko powstania w odniesieniu do producentów tej pierwszej grupy wyborów (tj. wyrobów nowatorskich) pomocy publicznej. Popyt na wyroby nowatorskie najpewniej ma inną elastyczność cenową niż popyt na papierosy i to w różnych grupach konsumentów.
Istniejące zróżnicowanie implikuje także, że budżet Państwa finansuje w ten sposób, także kosztem konsumentów, rozwój branży produkcji i dystrybucji wyrobów nowatorskich – co niekoniecznie (również w kontekście powstania ryzyka niezamierzonego udzielenia pomocy publicznej) można uznać za uzasadnione.
Wpływ na zdrowie
Zróżnicowanie opodatkowania wyrobów nowatorskich w zakresie występującym obecnie nie jest także uzasadnione względami zdrowotnymi – po pierwsze dlatego, że w odniesieniu do wyrobów nowatorskich zagrożenia zdrowotne nie są jeszcze w pełni rozpoznane (choć są na pewno niższe niż w przypadku tradycyjnych papierosów, zwłaszcza pośredniej jakości), a po drugie dlatego, że – przynajmniej w odniesieniu do grupy osób określanych jako vaping-naïve – korzystanie z wyrobów nowatorskich jest jedną z rozpoznanych już dróg poszerzenia zainteresowania paleniem.
Należy zatem zmienić metodologię naliczania akcyzy od wyrobów nowatorskich poprzez upodobnienie jej do metodologii stosowanej wobec papierosów, jak również zmienić poziom opodatkowania.
W moim przekonaniu powinien on być ukształtowany na poziomie takim, by opodatkowanie wyrobu nowatorskiego w jednostce wyrobu oscylowało pomiędzy 55-65% opodatkowania paczki papierosów – taki poziom wydaje się właściwie odzwierciedlać poziom kosztów zewnętrznych, które generowane są także przez produkty nowatorskie.
