Międzynarodowa pomoc rozwojowa. Zaangażowanie Polski i innych graczy

Podczas otwarcia podkreślono wagę zagadnienia odnośnie do wyzwań stojących przed państwami udzielającymi międzynarodowej pomocy rozwojowej, w tym przed Polską. Zarys struktury książki przedstawił przewodniczący Rady Naukowej konferencji1, kierownik Katedry Polityki Gospodarczej i Teorii Pieniądza prof. dr hab. Zbigniew Polański.

Dr Michał Rutkowski, który wraz z dr hab. Katarzyną Zalas-Kamińską jest współautorem rozdziału pt. „Between Cooperation and Competition: International and Polish Development Assistance in a Changing World” (Między współpracą a konkurencją: międzynarodowa i polska pomoc rozwojowa w zmieniającym się świecie), przedstawił szerokie ramy teoretyczne rozważań dotyczących strategii zachowań krajów udzielających międzynarodowej pomocy rozwojowej, które stały się podstawą analizy empirycznej przeprowadzonej przez autorów.

Dr Rutkowski, który jest dyrektorem ds. edukacji, zdrowia i zabezpieczenia społecznego w regionie Europy i Azji Środkowej w Banku Światowym, omówił specyfikę dwóch zastosowanych w badaniu koncepcji teorii gier: dylematu więźnia oraz dylematu zaspy śnieżnej (gra w języku polskim funkcjonuje również pod nazwą „zamieć śnieżna”). Takie podejście jest uzasadnione faktem, iż działalność krajów w sferze pomocy rozwojowej przypomina grę strategiczną, gdzie współwystępują strategie kooperacji oraz konkurencji, kształtując zachowania krajów-donatorów tej pomocy, a przez to wpływając na jej efektywność. Ekspert pokazał, że w przypadku spojrzenia na działania donatorów przez pryzmat dylematu więźnia można dostrzec źródła nieefektywności pomocy (przejawia się ona m.in. w nakładaniu się finansowania różnych instytucji na realizację tych samych celów nierzadko w tych samych regionach kosztem niedofinansowanych miejsc) w wyniku przyjęcia strategii zdrady przez kraje jej udzielające. Dzieje się tak w sytuacji braku zaufania, gdy kraje donatorzy dbają bardziej o swoją widoczność i markę w świecie międzynarodowej pomocy, a także realizują cele geopolityczne, zamiast koncentrować się na rozwiązywaniu problemów krajów rozwijających się. Dr Rutkowski zwrócił uwagę na brak koordynacji międzynarodowej pomocy rozwojowej jako zjawiska sprzyjającego kształtowaniu się ukazanej równowagi Nasha, ponieważ nakładanie się pomocy występuje bardzo często, gdy kraje obawiają się, że konkurenci zajmą ich miejsce w danym obszarze. Jako przykład politycznej rywalizacji donatorów przedstawił system edukacji w Kenii, gdzie donatorzy skoncentrowali się na finansowaniu szkolnictwa na terenach zurbanizowanych (widocznych i względnie rozwiniętych) kosztem terenów wiejskich. Tego typu zjawiskom miały przeciwdziałać m.in. takie rozwiązania jak te zawarte w Deklaracji paryskiej.

Dr Rutkowski następnie ukazał, w jaki sposób można zrozumieć zachowania donatorów z punktu widzenia dylematu zaspy śnieżnej. Koncepcja ta ujawnia prawdopodobne motywy stojące za decyzją o wycofaniu pomocy donatora z danego regionu w nadziei na to, że inny kraj rozwiąże istniejące problemy. Jeżeli rozwiązanie problemu rozwojowego potraktuje się jako dobro publiczne, to kraj wycofujący się z pomocy skorzysta na wysiłku pozostałych, nie ponosząc przy tym kosztów (ang. free rider problem). Jako przykład prelegent przytoczył m.in. zamrożenie finansowania pomocy międzynarodowej przez USA w 2025 r.

Aby uniknąć powyższych zjawisk, ekspert BŚ wskazał na konieczność przyjęcia rozwiązań sprzyjających wzmocnieniu współpracy międzynarodowej w obszarze pomocy rozwojowej. Zaliczyć do nich należy tworzenie funduszy mieszanych, włączenie w proces decyzyjny rządów krajów-beneficjentów pomocy, jeśli chodzi o alokację środków oraz rozwijanie sfery pomocy wielostronnej w ramach takich instytucji jak Bank Światowy kosztem pomocy bilateralnej.

Dr hab. Katarzyna Zalas-Kamińska z Uniwersytetu Wrocławskiego przedstawiła część empiryczną opracowania, posługując się przykładem działań pomocowych Polski jako donatora średniej wielkości w trzech krajach (Gruzja, Tanzania, Liban) z dziesięciu, gdzie jest obecna. Ekspertka objaśniła kryteria doboru beneficjentów pomocy, wskazując na zróżnicowanie geograficzne oraz różnice w poziomie rozwoju tych krajów jako najważniejsze przyczyny ich wyboru. Kompleksowo omówiła źródła, z których pozyskano dane do badania, i przedstawiła ich wyniki.

Prof. Zalas-Kamińska podkreśliła, że Polska znajduje się pomiędzy strategiami współpracy i konkurencji z uwagi na wzięcie na siebie odpowiedzialności za rozwiązywanie globalnych problemów i realizację własnego interesu. Pomimo znacznej aktywności międzynarodowych podmiotów w niesieniu pomocy trzem wymienionym krajom Polska stara się również być widoczna, co sprawia, że wchodzi w strategię konkurencji. Na przykład w Gruzji pomoc międzynarodowa ogniskowała się wokół wprowadzania standardów europejskich w zakresie obrony demokracji oraz sprawnego zarządzania. Polska podejmowała podobne działania. W Tanzanii nakładanie się pomocy miało miejsce w obszarach edukacji i ochrony zdrowia, natomiast w Libanie – w sferze pomocy humanitarnej, przede wszystkim, jeśli chodzi o poprawę warunków życia uchodźców.

Na podstawie analizowanych przykładów prelegentka ukazała ograniczenia pomocy bilateralnej, która nierzadko ma służyć w większym stopniu realizacji własnych interesów krajów-donatorów niż rozwiązywaniu problemów krajów-beneficjentów. Należy wobec tego w większym stopniu skoncentrować się na potrzebach tych drugich, aby uniknąć nieefektywności programów pomocowych. Jest to według ekspertki argument na rzecz większego zaangażowania krajów w pomoc wielostronną sprzyjającą współpracy. Na uwagę zasługuje w tym względzie zwiększenie zaangażowania przez Polskę w finansowanie pomocy poprzez Międzynarodowe Stowarzyszenie Rozwoju (IDA) w ramach BŚ.

Podczas dyskusji wokół wad i zalet pomocy wielostronnej oraz bilateralnej wskazano na problem braku wpływu państw-donatorów na sposób alokacji środków za pośrednictwem instytucji międzynarodowych oraz brak widoczności darczyńców na arenie międzynarodowej. Z drugiej strony, wskazano na pułapkę dylematu więźnia przy realizacji pomocy bilateralnej. Dr Rutkowski zauważył, że bardzo często pogląd na tę sprawę zależy od ministerstwa, które zajmuje się pomocą międzynarodową: jeśli odpowiada za nią ministerstwo spraw zagranicznych, preferowana jest pomoc bilateralna, jeśli ministerstwo finansów – pomoc wielostronna. Prof. Zalas-Kamińska dodała, że można w tym względzie stracić z oczu ważny aspekt zagadnienia, czyli istotę pomocy rozwojowej, która nie powinna stanowić części strategii „soft power”. 
Następnie prezentację pt. „Global Aid Architecture: Mega Trends and Aid Effectiveness in 21st Century” (Globalna architektura pomocy: megatrendy i skuteczność pomocy w XXI wieku) przedstawił oficer finansowy w BŚ Long Hanhua Wang, który jest współautorem rozdziału wraz z Akihiko Nishio, wiceprezesem BŚ ds. finansowania rozwojowego, oraz Francisco G. Carneiro, managerem operacyjnym ds. finansowania rozwojowego.

Prelegent rozpoczął od podkreślenia roli IDA w systemie międzynarodowej pomocy rozwojowej oraz objaśnił metodologię i terminologię, które zastosowano w badaniu. Następnie skoncentrował się na problematyce związanej z Oficjalną Pomocą Rozwojową (ODA) w ramach BŚ, która stanowi znaczące wsparcie dla krajów rozwijających się. Istotnym zjawiskiem jest wzrost udziału wydatków na walkę ze skutkami katastrof (m.in. naturalnych) w kraju i za granicą za pośrednictwem ODA. W latach 2000–2002 stanowiły one 8% wydatków, a w latach 2021–2023 wzrosły do 24% wolumenu pomocy w ramach ODA. Poważnym problemem dla krajów rozwijających się są cięcia pomocy w ramach ODA ze strony tradycyjnych donatorów (kraje zrzeszone w ramach Komitetu Pomocy Rozwojowej – DAC) w 2025 r. o 9–17%.

Po dokonaniu szczegółowej analizy danych Long Hanhua Wang zaprezentował cztery megatrendy, które wraz ze współautorami uznał za szczególnie niebezpieczne dla architektury systemu pomocy międzynarodowej. Pierwszy z nich dotyczy wzrostu liczby krajów-donatorów oraz innych podmiotów realizujących cele pomocowe. W latach 2004–2008 liczba krajów-donatorów wynosiła 64, a w latach 2019–2023 wzrosła do 117. Jeśli chodzi o agencje pomocowe, to ich liczba zwiększyła się w przedstawionych ramach czasowych z 227 do 613. Każdy z podmiotów ma własne systemy raportowania i wymogi rozliczeniowe, co podnosi koszty transakcyjne po stronie krajów-beneficjentów.

Drugi trend to fragmentacja, która wynika z trendu pierwszego. Jak podkreślił prelegent, wzrostowi liczby transakcji donatorów towarzyszy spadek wartości finansowej projektów pomocowych. Wolumen grantów ODA zmniejszył się o niemal połowę w latach 2021–2023 w porównaniu z latami 2000–2002. Z kolei trzeci megatrend odnosi się do mniejszego zastosowania dźwigni finansowej w pomocy rozwojowej poprzez stagnację działalności takich instytucji jak wielostronne banki rozwoju (MDBs – Multilateral Development Banks), które łączą publiczny i prywatny kapitał, zwiększając efektywność pomocy. Ostatnim megatrendem jest problem pomijania rządu-beneficjenta w zagospodarowywaniu środków pomocowych przez różne instytucje, np. organizacje pozarządowe (NGOs) lub podmioty kraju-donatora. W latach 2007–2009 rządy beneficjenci rozdysponowywały 39% pomocy, a w latach 2021–2023 – już tylko 20%.

Zarysowana sytuacja powoduje, że kraje beneficjenci dysponują mniejszymi środkami pomocowymi wraz z rosnącymi kosztami ich obsługi, co wymaga podjęcia takich działań jak tworzenie międzynarodowych forów zrzeszających donatorów i beneficjentów, aby poprawić komunikację i zwiększyć kontrolę rządów-beneficjentów nad wydawaniem środków.

Long Hanhua Wang zaakcentował, że jako kraj, który wyrwał się z pułapki średniego rozwoju i stanowi szóstą gospodarkę w Unii Europejskiej, Polska z pewnością w przyszłości będzie odgrywała coraz większą rolę w systemie pomocy międzynarodowej, o czym świadczy wzrost jej zaangażowania w finansowanie IDA.

Po prezentacji odbyła się dyskusja dotycząca przyszłości zarządzania pomocą międzynarodową w odniesieniu do zmniejszającej się roli krajów DAC. Poruszono także problem zwiększających się wydatków zbrojeniowych w Europie jako powodu redukcji pomocy rozwojowej oraz wpływu amerykańskiej polityki wewnętrznej jako czynnika ograniczającego pomoc ze strony USA. Wskazano również na błędy w ocenie potrzeb rozwojowych nie tylko ze strony krajów-donatorów, lecz także krajów-beneficjentów, które mogą pomijać w alokacji zasobów pomocowych niektóre regiony. Dyskutowano także o roli rynków kapitałowych w finansowaniu pomocy.

Wydarzenie zostało zorganizowane przez Katedrę Polityki Gospodarczej i Teorii Pieniądza w ramach Instytutu Ekonomii Politycznej, Prawa i Polityki Gospodarczej, a patronat nad nim objęli rektor SGH dr hab. Piotr Wachowiak, prof. SGH, Bank Światowy oraz Narodowy Bank Polski. 

DR MAŁGORZATA KORCZYK, Katedra Polityki Gospodarczej i Teorii Pieniądza, Instytut Ekonomii Politycznej, Prawa i Polityki Gospodarczej, Kolegium Zarządzania i Finansów SGH

1 Radę Naukową oprócz przewodniczącego tworzyli: dr hab. Ryszard Bartkowiak, prof. SGH; dr hab. Agnieszka Chłoń-Domińczak, prof. SGH; dr Małgorzata Korczyk, SGH; prof. Branko Milanović, City University of New York; dr Michał Rutkowski, Bank Światowy; dr hab. Piotr Wachowiak, prof. SGH; dr hab. Joanna Wielogórska-Leszczyńska, prof. SGH; dr hab. Katarzyna Zalas-Kamińska, Uniwersytet Wrocławski.