Czy transformacja Polski może być rdzeniem polskiej współpracy rozwojowej?

We wprowadzeniu do opracowania dr Samecki wskazał, że Polska jest postrzegana z zewnątrz jako kraj dość zamożny, któremu powiodła się transformacja systemowa. I rosną oczekiwania, że Polska będzie stopniowo stawała się „dużym graczem” na arenie międzynarodowej współpracy rozwojowej. W związku z tymi oczekiwaniami pojawia się pytanie, co powinno być rdzeniem polskiej ODA (ang. Official Development Assistance), czyli Oficjalnej Pomocy Rozwojowej? Jak zauważył dr Samecki, zazwyczaj w odpowiedzi pada teza, że „Polska powinna promować swoją udaną transformację od komunizmu i centralnego planowania do demokracji i gospodarki rynkowej”, ale przedstawione na seminarium opracowanie krytycznie analizuje tę tezę.

Zgodnie z definicją Komitetu Pomocy Rozwojowej Organizacji Współpracy Gospodarczej i Rozwoju (DAC OECD) Oficjalna Pomoc Rozwojowa to darowizny i pożyczki przekazywane przez instytucje rządowe lub organizacje międzynarodowe, mające na celu wsparcie rozwoju gospodarczego i dobrobytu w krajach rozwijających się. Warunkiem zaklasyfikowania współpracy rozwojowej jako Oficjalnej Pomocy Rozwojowej jest umiejscowienie kraju partnerskiego, któremu udzielane jest wsparcie, na liście biorców pomocy rozwojowej publikowanej przez DAC OECD.

W opracowaniu dr Samecki zauważa, że aby głębiej spojrzeć na możliwości transplantacji transformacji dokonanej w Polsce i ogólniej w Europie Środkowej na grunt krajów rozwijających się, warto przyjrzeć się zestawieniu zasadniczych cech tych dwóch grup krajów, tak by można zidentyfikować podstawowe podobieństwa i różnice.

Podobieństwa i różnice między gospodarkami komunistycznymi a krajami rozwijającymi się pod względem podstawowych cech gospodarki (6 cech z 17).

Źródło: opracowanie własne P. Sameckiego.

Wśród osiągnięć transformacji dr Samecki wymienił:
•    27 lat wzrostu gospodarczego (1992–2019) i kolejne lata od 2021 r.,
•    PKB per capita (z uwzględnieniem siły nabywczej waluty) wzrósł z ok. 40% średniej UE w poł. lat 90. do 79% obecnie. W nomenklaturze Banku Światowego Polska przeszła z kategorii middle-income country do kategorii high-income country,
•    między 1990 a 2021 średnia oczekiwana długość życia wzrosła o 5,8 roku do76,5 roku,
•    średni okres edukacji wydłużony o 3,8 roku do 16 lat, a udział ludzi z wyższym wykształceniem w grupie wiekowej15–64 l. przyrósł o10 p.p. do ponad 25%,
•    emisja gazów cieplarnianych per capita spadła o 1/5, pomimo potrojenia GNI, co pozytywnie wpływa nie tylko na stan środowiska, ale i zdrowie ludności.

Ekspert zwrócił jednak uwagę na negatywne skutki uboczne transformacji:
•    bezrobocie: od „przeludnienia” państwowych przedsiębiorstw do poziomu rzędu 20% w 2002–2004,
•    koncentracja wzrostu i rozwoju w dużych aglomeracjach; słaby efekt dyfuzji na tereny wiejskie i małe miasteczka,
•    utrzymujące się międzyregionalne dysproporcje rozwojowe,
•    narastające poczucie nierównego podziału korzyści z przemian i wynikające z tego rosnące rozczarowanie transformacją i nieufność wobec władz, pomimo że wskaźniki nierówności dochodowych poprawiały się (współczynnik Gini’ego zmniejszył się z 0,38 w 2004 r. do 0,29 w 2022 r.).

Według dr. Sameckiego rosnąca zamożność społeczeństwa jako całości, nawet bez znaczących dysproporcji dochodowych, nie jest więc wystarczająca, by w pełni zaspokoić aspiracje społeczeństwa. 

Ekspert zastanawia się, czy jest możliwe powielanie wzorca transformacji gdzie indziej w krajach rozwijających się. Jak podkreśla, czynnik integracji europejskiej jest niemożliwy do zastosowania w krajach pozaeuropejskich. Zdarzają się próby reform, ale nie są one dostatecznie „wszechogarniające” i trwałe: np. wiosna arabska z 2011 r. była silnym ruchem spontanicznego powstania „ludu” i intelektualistów, ale bez zaplecza sił politycznych (aparatu siłowego) i wsparcia zewnętrznego. Zdaniem dr. Sameckiego możliwy jest szybki rozwój sektora prywatnego (np. w Azji Południowo-Wschodniej), ale jest on bardziej drapieżny społecznie i środowiskowo. Jak podkreślił, istotne znaczenie ma dobre zarządzanie (ang. good governance matters), ponieważ niedostatki instytucjonalne, słabość prawa i egzekucji prawa oraz korupcja stanowią przeszkody trudne do przezwyciężenia w wielu rozwijających się krajach.

W opinii dr. Sameckiego przejście Polski od systemu komunistycznego i gospodarki planowej do demokracji i gospodarki rynkowej nie wydaje się być właściwym modelem rozwoju dla krajów rozwijających się. Poza wyjątkami, takimi jak Kambodża, Kuba, Chiny i inne, „zwykłe” kraje rozwijające się nie były ani reżimami komunistycznymi, ani gospodarkami planowymi. Dlatego punkt wyjścia Polski do transformacji nigdy nie był wspólny dla tych krajów.

Doświadczenia polskie pokazują krajom rozwijającym się, że koniecznym fundamentem dla dalszych reform ekonomicznych jest makrostabilizacja. Otwartość gospodarki jest potrzebna i ważna w długim okresie, polityka ekonomiczna powinna sprzyjać eksportowi oraz napływowi inwestycji zagranicznych. Ponadto ważny jest dostęp do edukacji publicznej uzupełnianej szkolnictwem prywatnym.

Jak wskazuje dr Samecki perspektywa członkostwa w UE dotyczy jedynie kilku państw bałkańskich oraz, oczywiście, Ukrainy i Mołdawii. Dla tych krajów, a także dla nielicznych byłych republik radzieckich, które uzyskały niepodległość po upadku komunizmu, doświadczenia Polski związane z reformami i przemianami po 1990 r. mogą stanowić cenny punkt odniesienia, a nawet źródło inspiracji. Dla tych krajów korzystne byłoby czerpanie z doświadczeń Polski związanych z transformacją i integracją z UE. Transfer takich doświadczeń mógłby nastąpić poprzez polską współpracę rozwojową z tymi krajami, dlatego uzasadnione byłoby, aby polskie władze traktowały wybrane elementy lub doświadczenia z okresu transformacji i przystąpienia Polski do UE jako priorytety w zakresie pomocy dla krajów kandydujących do UE.

Nawiązując do tematyki seminarium w SGH, dr Samecki był pytany przez Gazetę SGH-życie uczelni o to, w jakich sektorowych wycinkach Polska mogłaby przekazywać innym krajom swoje dobre praktyki okresu transformacji? 

„Uważam, że powodzenie polskiej transformacji w dużej mierze wynika z tego, że w wielu obszarach przemiany i reformy były <<napędzane>> koniecznością przyswojenia legislacji europejskiej. Tak się składa, że w obszarach w zasadzie nieobjętych procesem integracji często dzieje się niedobrze lub wręcz źle: np. wymiar sprawiedliwości, ochrona zdrowia. Jednak dla ogromnej większości krajów rozwijających się perspektywa członkostwa w UE nie istnieje, zatem nie ma szans na to, aby nasza „ogólna" transformacja mogła być w tych krajach zaszczepiona. 

Możemy natomiast udostępniać (nie narzucać!) doświadczenia i dobre praktyki w węższych wycinkach. Przykładowo, zgadzam się, że doświadczenia z rozwoju naszego nadzoru bankowego mogą być przydatne. Począwszy od błędów okresu dziecięcego z początku lat 90. (brak wiedzy specjalistycznej, brak kadr, brak metodyki), przez naprawę sektora i nadzoru (1993–96) i wreszcie dobry okres sprawnego nadzoru (nieliczne przypadki bankructw banków po 1999 r.), choć przecież nie wolny od słabości np. w obszarze spółdzielczych kas oszczędnościowych. Innym przykładem, wąziutkim, ale ciekawym jest to, że w polskim systemie płatniczym działa BLIK – system płatności natychmiastowych, obiekt „zazdrości" banków centralnych i systemów płatniczych w wielu innych krajach. 

Samorząd terytorialny – o ile dobrze rozumiem, w tym przypadku najlepsze doświadczenia mamy na poziomie gminnym (reforma z 1990 r.) i te są zapewne „eksportowalne". Reformy z 1999 r. stworzyły m.in. samorządy powiatowe o kompetencjach niedookreślonych. Szpitale powiatowe – niedobry przykład jak lokalne preferencje dominują nad logiką systemu ogólnokrajowego. Samorząd szczebla wojewódzkiego jest z kolei zdominowany przez zarządzanie transferami środków z budżetu UE, zatem to znów doświadczenia nieprzenaszalne (oprócz krajów kandydujących do UE).

A gdzie upatruje Pan perspektywy rozwoju Polski? W poseminaryjnej dyskusji nie zgodził się Pan z tezą, że nasza gospodarka cierpi na innovation averse, ale fakty są takie, że polska gospodarka pozostaje mniej innowacyjna niż średnia w UE. A poprawa innowacyjności jest konieczna, by z powodzeniem „dogonić” Europę.

„Rzeczywiście, nie sądzę, że polska gospodarka jest innovation averse. To zbyt daleko idące określenie. Polski sektor prywatny po prostu jeszcze nie w pełni wykształcił w sobie zdolność do konkurowania dzięki innowacyjności. Dotąd nasza gospodarka jest napędzana głównie konkurencyjnością opartą na względnie niskich płacach (w porównaniu z Europą Zachodnią), ale całkiem wysokich kwalifikacjach pracowników. Również koszty produktów lokalnych (surowców, półproduktów itp.) są względnie niewysokie. Kluczowym wyzwaniem jest, jak z tej fazy konkurencyjności cenowo-kosztowej przejść do „nowej" gospodarki, cechującej się wyższym poziomem innowacyjności i zdolnością do tworzenia własnych, oryginalnych produktów i marek. Powinna ona być bardziej zróżnicowana pod względem struktury i rynków zbytu. 

Być może są (w mniejszości zapewne) przedsiębiorstwa „leniwe" z właścicielami lub menedżmentem zadowalającymi się stanem obecnym i nieaspirującymi do własnej modernizacji (nieidącymi ku innowacyjności), ale one będą w średnim i długim okresie wypierane z rynku przez konkurencję. Dodałbym, że owa konkurencyjność strukturalna via innowacje powinna stać się przedmiotem szczególnego wsparcia przez unijną politykę spójności w nowym okresie finansowym 2028–2034”.

Dr Paweł Samecki pełnił w latach 1997–1998 funkcję wiceministra finansów, w latach 1999–2000 był szefem Urzędu Komitetu Integracji Europejskiej (UKIE), w latach 2009–2010 komisarzem UE ds. polityki regionalnej, a także członkiem Zarządu Narodowego Banku Polskiego w latach 2004–2009 i 2014–2020.

Po prezentacji na seminarium odbyła się dyskusja. Poniżej cytujemy wybrane wypowiedzi.

Dr Piotr Szpunar, dyrektor pełniący obecnie funkcję dyrektora reprezentującego Polskę, Bułgarię i Albanię w Europejskim Banku Odbudowy i Rozwoju (EBOR) w Londynie:

„To prawda, że Polska nie jest drugą Japonią, a żaden inny kraj nie jest drugą Polską, bo tego (transformacji – red.) nie da się zreplikować i z tego punktu widzenia ta główna teza (opracowania – red.) jest prawdziwa, (…) ale czy nie osłabia naszej dyplomacji ekonomicznej? Przy czym przez dyplomację ekonomiczną rozumiem działania międzynarodowe, które służą interesowi Polski. Jeśli chodzi o pomoc rozwojową, to napisał pan, że nie wiadomo, czy ona jest skuteczna czy nie. Ja uważam, że jest zupełnie nieskuteczna (…). Kraje najbiedniejsze są cały czas tak samo biedne. To nie jest oczywiście dowód, że ta pomoc jest nieskuteczna, bo bez niej być może jeszcze gorzej by tam (w tych krajach – red.) było. Pomoc rozwojowa skuteczna jest tam, gdzie adresat ma zdolność absorbcji. A więc czy nie warto by tego tekstu uzupełnić o spostrzeżenie, że w pewnych zakresach sektorowych polskie doświadczenia mogą być superciekawe i istotne dla odbiorców tejże pomocy?”.

Dr Małgorzata Korczyk, adiunkt w Katedrze Polityki Gospodarczej i Teorii Pieniądza zwróciła uwagę, że „nie istnieje możliwość kopiowania w stu procentach rozwiązań z jednego kraju do drugiego, ponieważ są unikalne rozwiązania instytucjonalne, w tym kulturowe, prawne, które nie pozwalają na to, aby wszystkie rozwiązania, które były z sukcesem implementowane w jednym kraju, powielić w innym”.

Dr Paweł Bagiński z NBP postawił pytanie, na ile czynnikiem, który spowodował powadzenie naszej transformacji, były to działania własne, na ile była to integracja ze wspólnym rynkiem, czyli tzw. cztery wolności (swobodny przepływ towarów, osób, usług i kapitału – red.), a na ile było to efektem funduszy pomocowych? 

Dr Samecki odparł, że był to miks tych czynników. „Na pewno pierwsze 3–4 lata to była dominacja doradztwa Międzynarodowego Funduszu Walutowego i Banku Światowego. Później niewątpliwie się to zmieniło. To, co było doradztwem MFW i BŚ, przeniosło się na acquis communautaire – to był nasz drogowskaz. Po akcesji w ciągu kilku lat skala wsparcia z UE stała się dziesięć razy większa niż w latach 90., kiedy wynosiła 0,2–0,3% PKB. Po uzyskaniu członkostwa mamy średnio netto 3% PKB wsparcia finansowego” – powiedział.

Dr Izabella Rutkowska, była Senior Finance Officer w Międzynarodowym Funduszu Walutowym zasugerowała, czy myślenia o pomocy rozwojowej nie należałoby rozszerzyć o restrukturyzację długów zagranicznych. Jak podkreśliła, Polska była ogromnym beneficjentem takiej restrukturyzacji. 

„Restrukturyzacja nie jest darmowa, kosztuje, ktoś za nią musi zapłacić. Przedsięwzięcia umarzania długów wymagają donacji od wszystkich krajów, które chcą w tym umorzeniu pomóc i koordynacji przez wyznaczone do tego instytucje. Wydaje mi się, że nawiązanie do tego aspektu polskich reform byłoby bardzo pomocne dla dyskusji o rozwoju, ponieważ dług publiczny krajów rozwijających się narasta, zbliża się do poziomu, który wkrótce zacznie poważnie zagrażać ich rozwojowi i może się okazać, że kluczem do pomocy rozwojowej będzie umorzenie długów w tych krajach” – powiedziała dr Rutkowska. 

Według niej bez restrukturyzacji długu Polska była pariasem w gospodarce międzynarodowej.

Ekspertka zwróciła uwagę, że kraje postkolonialne, w których kolonizatorzy budowali instytucje, rozwijały się znacznie szybciej niż te, w których tych instytucji kolonizatorzy nie rozwijali. „W tym sensie Polska jest przykładem na to, jak ważna jest struktura instytucjonalna kraju” – zauważyła. Wskazała, że bardzo poważne reformy strukturalne zaczęły się w Polsce w 1980 r., ustawa o restrukturyzacji przedsiębiorstw została uchwalona w 1981 r., Polska wystąpiła o członkostwo w MFW w 1981 r. „Gdyby nie opór krajów, które ze względów politycznych nie chciały dopuścić do przystąpienia Polski do MFW i BŚ na początku lat 80., być może nie mielibyśmy stanu wojennego, być może reformy zaczęłyby się wcześniej, byłyby mniej kosztowne” – akcentowała. „Jeśli nasza publikacja ma służyć rozwojowi, to przypomnienie tych niezwykle ważnych aspektów pomocy międzynarodowej wydaje mi się warte Zachodu. Nie mówię już o dyplomacji ekonomicznej; przypomnę, że reformy Balcerowicza zostały przygotowane na początku lat. 90. To nie było tak, że przyjechał MFW i powiedział nam, jak mamy reformować Polskę. Dyskusje zaczęły się 10 lat wcześniej, np. restrukturyzacja i decentralizacja systemu bankowego zaczęła się w 1986 r., a nie w 1990 r.” – podkreśliła.

Dr hab. Krzysztof Jarosiński, prof. SGH z Katedry Ekonomii Politycznej i Historii Myśli Ekonomicznej zwrócił uwagę, że odnalazł w opracowaniu dr. Sameckiego szereg pozytywnych spostrzeżeń, natomiast jego spojrzenie na problem transformacji wygląda nieco inaczej.

„Pamiętajmy, że reformowaliśmy społeczeństwo i gospodarkę, która stanowiła jeden wielki sektor publiczny z niewielką częścią gospodarki rynkowej, głównie w rolnictwie i małej wytwórczości. Czyli stanęliśmy przed problemem zreformowania gospodarki jako takiej i stworzenia instytucji publicznych na poziomie rządowym i samorządowym, których wcześniej nie mieliśmy (…). A jednocześnie stanęliśmy wobec problemu rozwiązania wszelkich kwestii społecznych, które wchodziły wcześniej w ramach gospodarki centralnie administrowanej (…) do pomocy społecznej dla wszystkich obywateli. (…) stało się niezmiernie trudne odebranie części społeczeństwa przywilejów, ograniczenie liczby przedsiębiorstw państwowych. Z ponad 10 tys. przedsiębiorstw państwowych rozpoczęliśmy szybki proces prywatyzacji (…). I na wzór instytucji unijnych stworzyliśmy instytucje. A zatem administracyjnie byliśmy przygotowani, żeby podjąć działania reformy społecznej i gospodarczej” – ocenił. 

Według niego Polska ma ogromne doświadczenia, zwłaszcza jeśli chodzi o reformowanie gospodarki o dominującym sposobie gospodarowania, jakim było państwo, np. ich adresatem może być Albania. „To nie muszą być państwa postkomunistyczne czy z takimi zapędami – (to mogą być – red.) państwa, gdzie tworzenie gospodarki opartej na własności kapitału i tworzenie instytucji publicznych gwarantowałoby funkcjonowanie tych przedsiębiorstw; takie rozwiązania moglibyśmy zaproponować” – dodał.

Dr hab. Aneta Kosztowniak, prof. SGH, z Zakładu Ekonomii Monetarnej w kontekście tezy, która została postawiona przez dr. Sameckiego, ze swej strony dodała: „Transformacja w każdej gospodarce jest efektem realizacji pewnych odcinków, np. systemu finansowego. W swoim doktoracie badałam kraje rozwijające w latach 1970–2005 w kontekście zadłużenie zagraniczne a rozwój gospodarczy. Końcowy wniosek: tylko kraje nisko i średnio zadłużone były w stanie wzbudzić impulsy wzrostu gospodarczego. Kraje wysoko zadłużone nie. A dlaczego? Jeżeli nie ma odpowiedniej stopy z inwestycji – wyższej niż koszty zadłużenia zagranicznego, to cały czas wchodzi się w koszty, roluje się zadłużenie zagraniczne, które nie stymuluje wzrostu gospodarczego.

Do tych elementów, które można replikować, wymieniłabym system finansowy, zadłużenie zagraniczne, ważność napływu kapitału zagranicznego do sektorów i wspieranie rozwoju technologicznego i konkurencyjności oraz wyważoną politykę państwową odnośnie do absorbowania inwestycji zagranicznych. Kolejny wymiar transformacji to jest handel i instytucjonalizm, czyli zdrowe podstawy regulacji prawnych.

Tezę o niereplikowalności transformacji – że nie może być ona trzonem polskiej współpracy rozwojowej – postawiłabym nieco inaczej: replikowalność transformacji – tak, ale w wybranych obszarach i z uwzględnieniem warunków poszczególnych krajów".