Wiarygodność finansów publicznych to nie tylko oceny agencji ratingowych, wiarygodność kredytowa kraju i suche wskaźniki finansowe mierzące stabilność fiskalną, takie jak relacja długu czy deficytu do PKB. Oczywiście, stabilność finansów publicznych jest jednym z fundamentów polityki gospodarczej państwa.
Gdy deficyt i dług utrzymują się trwale na nadmiernym poziomie, rośnie ryzyko fiskalne, które może prowadzić do kryzysu gospodarczego, a w skrajnym przypadku do niewypłacalności kraju i znaczącego pogorszenia dobrobytu społecznego. Stan finansów publicznych jest jednak tylko jednym z wymiarów wiarygodności. Finanse publiczne należy postrzegać bowiem jako złożony system instytucji, norm, zasad oraz procesów związanych z gromadzeniem i wydatkowaniem środków publicznych.
We współczesnym świecie, w którym w wielu krajach obserwujemy odwrót od wartości demokratycznych, a nawet tendencje autorytarne, nie można pominąć perspektywy obywatela — jednocześnie podatnika — oraz pytania, czy sposób organizacji finansów publicznych sprzyja nie tylko stabilności, ale także partycypacji obywatelskiej, umacnianiu demokracji i przeciwdziałaniu populizmowi.
Agencje ratingowe w pewnym stopniu dostrzegają znaczenie ładu instytucjonalnego i niezależności instytucji. Przykładem była decyzja agencji Standard & Poor’s z 2016 roku o obniżeniu ratingu Polski w związku z obawami o stabilność instytucji państwowych. Jednak już dwa lata później rating został podwyższony, mimo braku wyraźnego zwrotu w obszarze praworządności. Ostatecznie decydujące okazały się dobre parametry makroekonomiczne i fiskalne. Pokazuje to, że choć czynniki instytucjonalne są uwzględniane, to w praktyce dominującą rolę odgrywa bieżąca kondycja gospodarki. Nie jest to zarzut wobec agencji ratingowych. Ich podstawowym celem jest bowiem ocena, czy dany kraj będzie w średnim terminie zdolny do obsługi swojego zadłużenia.
Wszystko wskazuje na to, że w 2026 roku wiarygodność finansów publicznych pozostanie głęboko pod kreską. Utrzymywanie przez długi okres niskiej wiarygodności może doprowadzić do trwałej utraty zaufania społecznego. Nawet jeśli odbudujemy obiektywną wiarygodność, zaufanie nie wróci tak szybko. Ktoś, kto zwiódł zaufanie, musi przez długi czas udowadniać swoją wiarygodność. A Polska, niestety, zawodzi.
Takie kompleksowe spojrzenie oferuje Indeks Wiarygodności Ekonomicznej Polski (IWEP), wyliczany od czterech lat przez zespół naukowców pod kierunkiem prof. Jerzego Hausnera, we współpracy m.in. ze Szkołą Główną Handlową w Warszawie. Jestem współautorem tego projektu. Od początku prac nad raportem podkreślano, że o wiarygodności decyduje nie tylko aktualny stan gospodarki, lecz przede wszystkim model państwa i wynikający z niego sposób prowadzenia polityki gospodarczej i społecznej. Doświadczenia ostatnich lat unaoczniły ponadto konieczność włączenia do takiej oceny tego, czy prowadzona polityka gospodarcza i społeczna sprzyja nie tylko utrzymaniu się równowagi gospodarczej, ale także umacnianiu się demokracji.
Indeks ma charakter interdyscyplinarny i obejmuje osiem obszarów: finanse publiczne, praworządność, wolność gospodarczą, stabilność pieniądza, rynek pracy, jakość usług publicznych, klimat i środowisko oraz respektowanie zobowiązań międzynarodowych. Łącznie to 33 wymiary i 88 wskaźników.
W IV edycji IWEP, opartej na danych za 2024 rok, ogólna wartość indeksu dla Polski wyniosła -0,21. To najlepszy wynik od 2017 roku, ale nadal oznaczający ujemną ocenę wiarygodności ekonomicznej. Polska wyprzedza jedynie Węgry i Rumunię, pozostając wyraźnie za Czechami, Litwą czy Hiszpanią. Indeks pokazuje, że mimo zmiany kontekstu politycznego Polska wciąż pozostaje w strefie obniżonej wiarygodności ekonomicznej. Pierwsze sygnały korekty kursu są widoczne w obszarze praworządności i jawności informacji, jednak fundamentalne słabości — zwłaszcza w finansach publicznych — nadal ciągną ocenę w dół. Odbudowa wiarygodności nie nastąpi automatycznie wraz ze zmianą deklaracji czy pojedynczych decyzji instytucjonalnych. Wymaga konsekwentnych, systemowych reform. A tych brakuje.
W IWEP wiarygodność finansów publicznych definiowana jest jako stabilny, przejrzysty budżet podlegający realnej kontroli obywateli, oparty na prostych i pewnych podatkach, solidnych ramach fiskalnych — z jasnymi regułami, niezależną radą fiskalną oraz wieloletnim planowaniem — pełnej jawności działań oraz braku kreatywnej księgowości i rozpraszania środków poza budżetem. Obszar ten obejmuje cztery wymiary, dla których użyto 20 wskaźników:
- Percepcję wiarygodności fiskalnej przez rynki finansowe i agencje ratingowe,
- Stan finansów publicznych i przestrzeganie reguł UE,
- Jakość ram fiskalnych, jawność i jedność zarządzania finansami publicznymi,
- Pewność i nieskomplikowanie systemu podatkowego.
Niestety, w latach 2015–2023 polskie finanse publiczne przeszły niebezpieczną transformację. W miejsce konstytucyjnych zasad jawności, przejrzystości i kontroli demokratycznej wprowadzono praktyki kreatywnej księgowości oraz masowe mnożenie funduszy pozabudżetowych. W 2022 roku rzeczywisty deficyt był wielokrotnie wyższy niż oficjalnie prezentowany w parlamencie, a budżet państwa przestał pełnić rolę nadrzędnego aktu zarządzania finansami publicznymi. Powstał równoległy budżet w Banku Gospodarstwa Krajowego (BGK), poza kontrolą parlamentu i poza rygorami ustawy o finansach publicznych.
Problem równoległego budżetu w BGK nie polega wyłącznie na skali wydatków czy zadłużenia. Chodzi o systemowe rozmycie odpowiedzialności. Parlament traci realną kontrolę nad istotną częścią finansów publicznych, obywatele tracą możliwość oceny decyzji fiskalnych, a sama instytucja budżetu państwa zostaje zdegradowana do dokumentu częściowego. W efekcie państwo przestaje działać jak spójny organizm, a zaczyna przypominać zbiór luźno powiązanych funduszy i kas, funkcjonujących poza jednolitym reżimem odpowiedzialności i kontroli demokratycznej. W tym sensie „neo-budżet” nie tylko zniekształca obraz finansów publicznych, ale także podważa fundamenty zaufania do państwa jako całości.
Finanse publiczne stały się jednocześnie narzędziem klientelizmu i korupcji politycznej. Analiza 40 tys. dotacji dla samorządów wykazała, że środki były dzielone według klucza politycznego, a skala transferów tuż przed wyborami w 2023 roku była bezprecedensowa. Jednocześnie Polska pozostawała jedynym krajem UE bez funkcjonującej Rady Fiskalnej (zaczęła działać od 1 stycznia 2026 roku) i z dwiema definicjami długu publicznego, z czego znaczna część zadłużenia nie jest wykazywana w statystyce krajowej. Problem pogłębia skrajnie skomplikowany i nieprzewidywalny system podatkowy, co potwierdzają międzynarodowe rankingi konkurencyjności i złożoności podatkowej.
Uwzględnienie tych czynników ukazuje dramatycznie niską wiarygodność finansów publicznych w Polsce. W 2024 roku obszar wiarygodności finansów publicznych ponownie otrzymał najniższą ocenę wśród wszystkich ośmiu analizowanych dziedzin, z łącznym wynikiem dla Polski na poziomie -1,27. To plasuje nasz kraj na ostatnim miejscu w grupie ośmiu analizowanych krajów (Czechy, Hiszpania, Litwa, Rumunia, Słowacja, Węgry, Włochy). Tylko Polska, Rumunia (-0,74), Węgry (-0,33) i Włochy (-0,35) mają ujemne wartości subindeksu w obszarze finansów publicznych. Najlepsze wyniki osiągnęły Litwa (0,75), Czechy (0,53) i Słowacja (0,20).
Warto też zwrócić uwagę, na relację pojęć wiarygodności i zaufania. Profesor Piotr Sztompka bardzo obrazowo ujął tę relację: „Wiarygodność to druga strona, swoisty rewers zaufania. Przypisanie komuś wiarygodności, to tyle co udzielenie mu zaufania. A udzielenie zaufania, to tyle co oczekiwanie wiarygodności”. Niestety, niska wiarygodność finansów publicznych znalazła odbicie w utracie zaufania.
Badanie przeprowadzone przez Instytut Finansów Publicznych na przełomie 2024 i 2025 roku pokazało, że aż 20% respondentów w ogóle nie ufa temu, że środki publiczne są w Polsce wydawane w sposób celowy i oszczędny. Średnia ocena zaufania wyniosła jedynie 4,3 na 10. To alarmujący sygnał, bo — jak podkreśla Organizacja Współpracy Gospodarczej i Rozwoju (OECD) — zaufanie do państwa wyjątkowo łatwo traci się właśnie na polu finansów publicznych.
Niskie zaufanie uruchamia mechanizm samonapędzającej się spirali. Obywatele, którzy nie wierzą w uczciwe i racjonalne wydatkowanie podatków, są mniej skłonni do przestrzegania reguł. Spada moralność podatkowa, rośnie skala unikania opodatkowania, a państwo reaguje coraz bardziej skomplikowanymi i restrykcyjnymi regulacjami. Zamiast prostoty i przejrzystości pojawia się gąszcz wyjątków i doraźnych korekt. Państwo zaczyna traktować obywatela jak potencjalnego oszusta, a obywatel państwo jak nieuczciwego zarządcę wspólnych pieniędzy.
Wykres 1. Łączna ocena wiarygodności ekonomicznej państwa dla obszaru wiarygodności finansów publicznych
Źródło: Indeks Wiarygodności Ekonomicznej Polski 2025. Fundacja Gospodarki i Administracji Publicznej, 2025.
Choć w ostatnim czasie pojawiły się pewne pozytywne zmiany — utworzenie Rady Fiskalnej czy większa jawność danych budżetowych — fundamentalne problemy pozostają. Równoległy budżet w BGK nadal funkcjonuje, a deficyt i dług szybko rosną. Wszystko wskazuje na to, że w 2026 roku wiarygodność finansów publicznych pozostanie głęboko pod kreską.
Utrzymywanie przez długi okres niskiej wiarygodności może doprowadzić do trwałej utraty zaufania społecznego. Nawet jeśli odbudujemy obiektywną wiarygodność, zaufanie nie wróci tak szybko. Ktoś, kto zwiódł zaufanie, musi przez długi czas udowadniać swoją wiarygodność. A Polska, niestety, zawodzi.
Polska stoi dziś przed wyborem: kontynuować politykę kreatywnej księgowości i pozornej przejrzystości albo postawić na realną odbudowę wiarygodnych, przejrzystych finansów publicznych. Bez tego nie da się zbudować silnego państwa, zwłaszcza w czasach narastających zagrożeń.
DR SŁAWOMIR DUDEK, adiunkt w Zakładzie Badań Koniunktury Gospodarczej, Instytut Rozwoju Gospodarczego, Kolegium Analiz Ekonomicznych SGH. Jest założycielem i prezesem Instytutu Finansów Publicznych, niezależnej, pozarządowej fundacji zajmującej się stabilnością i przejrzystością finansów publicznych. Od dwóch dekad zajmuje się problematyką wahań cyklicznych w gospodarce, prognozami gospodarczymi, finansami publicznymi, systemem podatkowym, badaniami nastrojów gospodarstw domowych. Jest współautorem unikatowego projektu badania rynku consumer finance, realizowanego przez IRG SGH we współpracy ze Związkiem Przedsiębiorstw Finansowych (ZPF) w ramach kwartalnego badania nastrojów ekonomicznych gospodarstw domowych. Autor lub współautor kilkudziesięciu publikacji i referatów w zakresie ekonomii. W latach 2008–2019 był dyrektorem Departamentu Polityki Makroekonomicznej w Ministerstwie Finansów, gdzie zajmował się m.in. analizami i prognozami makroekonomicznymi oraz fiskalnymi, analizą ekonomiczno-finansową najważniejszych reform i zmian w zakresie polityki społeczno-gospodarczej. Od 1 stycznia 2026 r. przewodniczący Rady Fiskalnej. Członek Towarzystwa Ekonomistów Polskich.
