Gospodarka odpadami komunalnymi w Polsce

Dynamiczny rozwój gospodarczy jest bezpośrednią przyczyną generowania coraz większej ilości odpadów, zarówno komunalnych, jak i pochodzących z przemysłu.

Jednym z nadrzędnych celów Unii Europejskiej związanym z gospodarką odpadami jest przerwanie powiązania między wzrostem gospodarczym i wytwarzaniem odpadów¹. Stanowi to coraz poważniejszy problem we wszystkich krajach świata, zwłaszcza w obszarze zagospodarowania śmieci.

Zgodnie z ustawą o odpadach², gospodarkę odpadami należy prowadzić w sposób zapewniający ochronę życia i zdrowia ludzi oraz środowiska. W szczególności gospodarka odpadami nie może:

• powodować zagrożenia dla wody, powietrza, gleby, roślin lub zwierząt;
• powodować uciążliwości przez hałas lub zapach;
• wywoływać niekorzystnych skutków dla terenów wiejskich lub miejsc o szczególnym znaczeniu, w tym kulturowym i przyrodniczym.

Należy zatem w pierwszej kolejności zapobiegać powstawaniu odpadów, później podjąć działania w celu przygotowania ich do ponownego użycia. Następnie należałoby poddać je recyklingowi, a jeśli ta metoda nie może zostać wprowadzona, to uruchomić inne procesy odzysku. Ostatecznie po zastosowaniu wcześniej wymienionych metod, pozostałości poddać unieszkodliwieniu.

Artykuł 18 ustawy o odpadach wyraźnie podkreśla, że każdy, kto podejmuje działania powodujące lub mogące powodować powstanie odpadów, powinien takie działania planować, projektować i prowadzić przy użyciu takich sposobów produkcji lub form usług oraz surowców i materiałów, aby w pierwszej kolejności zapobiegać powstawaniu odpadów lub ograniczać ilość tych odpadów i ich negatywne oddziaływanie na życie i zdrowie ludzi oraz na środowisko, w tym przy wytwarzaniu produktów, podczas i po zakończeniu ich użycia.  

Za prowadzenie gospodarki odpadami komunalnymi w Polsce odpowiedzialne są – zgodnie z ustawą o utrzymaniu czystości i porządku w gminie³  – gminy.

System zarządzania gospodarką odpadami komunalnymi

Gospodarkę odpadami w gminie można podzielić na trzy segmenty:

• zbiórka i wywóz odpadów,
• oczyszczanie miasta,
• składowanie i utylizacja odpadów.

Na zbiórkę i wywóz odpadów składają się między innymi: usuwanie odpadów bytowych mieszkańców oraz usuwanie odpadów innych, na przykład gruzu, zieleni itp. Przed zmianami płatnikami byli właściciele nieruchomości zawierający bezpośrednio umowy z przedsiębiorstwami wywozowymi. Zgodnie ze znowelizowaną ustawą⁴ nastąpiło tzw. ekonomiczne władztwo gmin nad odpadami, co oznacza, że gmina ma obowiązek:

• ustanowić sposób zbierania i gromadzenia odpadów przez mieszkańców poprzez nowy regulamin utrzymania czystości i porządku,
• pobierać od mieszkańców opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi,
•  w drodze przetargów zlecać przedsiębiorcom odbiór odpadów od mieszkańców oraz przewiezienie ich do regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych,
• organizować budowę, utrzymanie i eksploatację instalacji komunalnych.

Na rynku oczyszczania miasta wyróżniamy następujące usługi:

• oczyszczanie ulic, gdzie jedynym zleceniodawcą jest miasto,
• oczyszczanie posesji (klatek schodowych i chodników i innych miejsc gminnych przylegających do posesji), w którym zleceniodawcami są właściciele nieruchomości.

Składowanie i utylizacja odpadów

Ostatnim segmentem gospodarki odpadami jest składowanie i utylizacja odpadów. Składowiska odpadów stałych należą do gmin i zgodnie z obowiązującymi obecnie rozwiązaniami prawnymi są muszą przyjmować odpady zgodnie po określonej taryfie. W wyniku wspomnianej nowelizacji ustawy pojawiły się tzw. regionalne instalacje do przetwarzania odpadów komunalnych (RIPOK), a obecnie są to instalacje komunalne, których część to na przykład spalarnie wytwarzające prąd i ciepło.

Opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi

Stawkę opłaty oraz tryb i częstotliwość jej uiszczania ustala rada gminy w drodze uchwały. Wysokość opłaty w przypadku nieruchomości, w której zamieszkują mieszkańcy, jest zależna od:

• liczby mieszkańców,
• powierzchni nieruchomości,
• zużycia wody.

Rada gminy może ustalić jedną stawkę opłaty dla gospodarstwa domowego. W przypadku nieruchomości, na której nie zamieszkują mieszkańcy, będzie zależna ona od ilości zebranych odpadów.

Rada gminy również ustala stawki opłat w wysokości nie wyższej niż maksymalne stawki opłat, które za odpady komunalne zbierane i odbierane w sposób selektywny wynoszą za miesiąc:

• w przypadku metody od liczby mieszkańców – 2% przeciętnego miesięcznego dochodu rozporządzalnego na 1 osobę ogółem – za mieszkańca,
• w przypadku metody od ilości zużytej wody z danej nieruchomości – 0,7% przeciętnego miesięcznego dochodu rozporządzalnego na 1 osobę ogółem – za m3 zużytej wody,
• w przypadku metody od powierzchni lokalu mieszkalnego – 0,08% przeciętnego miesięcznego dochodu rozporządzalnego na 1 osobę ogółem – za m2 powierzchni lokalu mieszkalnego,
• w przypadku metody od gospodarstwa domowego – 5,6% przeciętnego miesięcznego dochodu rozporządzalnego na 1 osobę ogółem – za gospodarstwo domowe,
• w odniesieniu do biznesu – 3,2% przeciętnego miesięcznego dochodu rozporządzalnego na 1 osobę ogółem za pojemnik o pojemności 1100 litrów lub 1% przeciętnego miesięcznego dochodu rozporządzalnego na 1 osobę ogółem za worek o pojemności 120 litrów, przeznaczone do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości; za pojemniki lub worki o mniejszej lub większej pojemności stawki opłat ustala się w wysokości proporcjonalnej do ich pojemności.

Rywalizacja między firmami

Ustalenie tych poziomów miało na celu ochronę mieszkańców przed zbyt wysokim wzrostem opłaty. Generalnie rynek miał się tym „opiekować”, czyli dzięki wprowadzonej konkurencji poziom opłat miał być względnie niewysoki.

Jednak po początkowym sukcesie „reformy śmieciowej”, gdzie podmioty odbierające odpady ostro rywalizowały między sobą w przetargach na odbiór i zagospodarowanie odpadów, nastąpiło uspokojenie rywalizacji. Podmioty bardziej lub mniej formalnie weszły w porozumienia i w ten sposób została w praktyce wyeliminowana konkurencja o klienta.

W praktyce w większości przypadków tylko jeden podmiot zgłaszał się do kolejnych przetargów i z nim gmina zmuszona była podpisywać umowę o odbiór i zagospodarowanie odpadów na jego warunkach. Jeżeli środki zgromadzone od mieszkańców były niewystarczające, w wyniku ustalonych progów, gminy z innych swoich źródeł dofinansowywały system gospodarki odpadami.

Nadużycia

Jednym z celów nowelizacji ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminie, czyli przekazania gminie zarządzania tą gospodarką, było wyeliminowanie pewnych nadużyć ze strony m.in. mieszkańców, polegających na nielegalnym składowaniu odpadów np. w lasach, na niezagospodarowanych działkach, itp.

Szacuje się, że w Polsce w 2016 r. szara strefa stanowiła około 20 proc., podczas gdy w całej UE było to 12 proc., a w państwach „starej 15” było to 5-6 proc. Po kilku latach od wdrożenia „reformy śmieciowej” udział szarej strefy w odpadach wzrósł z 2 mld w 2013 r. do 2,7 mld zł w 2018 roku.

Branża odpadowa jest dziedziną podatną na nadużycia. Tylko w 2018 r. Inspekcja Ochrony Środowiska ujawniła 471 przypadków nielegalnych działań w gospodarce odpadami: niezgodnego z prawem spalania oraz niewłaściwej rekultywacji wyrobisk i porzucania odpadów. Masa nielegalnie zdeponowanych odpadów w zinwentaryzowanych w Polsce nielegalnych miejscach ich porzucenia to ponad 3,25 mln ton, a przewidywany koszt ich usunięcia to 1,45 mld zł⁵.

Według danych GUS w 2018 r. zlikwidowanych zostało ponad 10 tys. dzikich wysypisk o łącznej masie odpadów 25 tys. ton, z czego ok. 81 proc. znajdowało się w miastach. Ponadto zinwentaryzowano 1607 istniejących dzikich wysypisk o łącznej powierzchni 1,5 km2, co stanowiło 0,0005 proc. powierzchni Polski (składowiska przemysłowe stanowią 0,0265 proc. powierzchni Polski, a zatwierdzone składowiska komunalne 0,0056 proc.). 1154 dzikie wysypiska (72 proc.) zostały zinwentaryzowane na terenach wiejskich, a 453 na terenach miejskich⁶.  

Recykling odpadów

Ustawa z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw⁷ wprowadziła nowe poziomy recyklingu i przygotowania do ponownego użycia odpadów komunalnych.

Nowelizacja zakłada, że poziomy recyklingu i ponownego użycia odpadów komunalnych, z wyłączeniem innych niż niebezpieczne odpadów budowlanych i rozbiórkowych stanowiących odpady komunalne, wynosić będą co najmniej:

• 50 proc. wagowo – za każdy rok w latach 2020-2024,
• 55 proc. wagowo – za każdy rok w latach 2025-2029,
• 60 proc. wagowo – za każdy rok w latach 2030-2034,
• 65 proc. wagowo – za 2035 r. i za każdy kolejny rok.

Zgodnie z przepisami, gminy zobowiązane były osiągnąć do dnia 31 grudnia 2020 r. poziom recyklingu i przygotowania do ponownego użycia następujących frakcji odpadów komunalnych: papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła w wysokości co najmniej 50 proc. wagowo. Zmianie ulegają zatem nie tylko poziomy, ale także strumienie, których będą dotyczyć.

Problem zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego    

Istotnym elementem systemu recyklingu dotyczącym gospodarstw domowych jest recykling zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego (ZSEE). Uważa się, że system zbierania i przetwarzania zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego został zapoczątkowany w Polsce w 2005 r. jako implementacja Dyrektywy 2002/96/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 stycznia 2003 r. oraz Dyrektywy 2003/108/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 8 grudnia 2003 r. zmieniającej Dyrektywę 2002/96/WE.

W dniu 1 stycznia 2016 r. weszła w życie nowa ustawa o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym z dnia 11 września 2015 r., która stanowi implementację nowej dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady Europy nr 2012/19/UE z 4 lipca 2012 r. Obowiązującymi krajowymi aktami prawnymi odnoszącymi się do zużytego sprzętu elektrycznego I elektronicznego jest w głównej mierze: Ustawa z dnia 11 września 2015 r. o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym⁸.  

Wprowadzający sprzęt, czyli najczęściej producent lub sprzedawca tego sprzętu, jest obowiązany do osiągnięcia minimalnych rocznych poziomów zbierania zużytego sprzętu, które wynoszą:

• od dnia 1 stycznia 2018 r. do dnia 31 grudnia 2020 r. – nie mniej niż 40 proc. średniorocznej masy sprzętu wprowadzonego do obrotu, a w przypadku sprzętu należącego do grupy sprzętu nr 3, określonej w załączniku nr 1 do ustawy – nie mniej niż 50 proc. średniorocznej masy sprzętu wprowadzonego do obrotu;
• od dnia 1 stycznia 2021 r. – nie mniej niż 65 proc. średniorocznej masy sprzętu wprowadzonego do obrotu albo 85 proc. masy zużytego sprzętu wytworzonego na terytorium kraju. 

    Konstrukcja tego systemu jest następująca:

• wprowadzający, który wprowadza urządzenia na rynek, a nabywcy je kupują,
• organizacje odzysku, które zarządzają system poprzez zbiórkę opłat od wprowadzających, a następnie rozdział tych środków,
• zakłady przetwarzania, recyklerzy, którzy zajmują się przetwarzaniem zużytego sprzętu m.in. za środki otrzymane od organizacji odzysku.

Rynek obrotu ZSEE

Organizacje odzysku działają w formie spółki akcyjnej, a zgodnie z obowiązującym w Polsce prawem, akcjonariuszami organizacji odzysku mogą być wyłącznie producenci, wprowadzający sprzęt oraz reprezentujące ich związki pracodawców lub branżowe izby gospodarcze.

Mamy tu więc do czynienia z sytuacją, dzięki której znaczna część opłaty recyklingowej wraca do wprowadzających i nie trafia do system gospodarki ZSEE. W ten sposób także organizacje odzysku pełnią rolę pośrednika pomiędzy wprowadzającym a zakładem przetwarzania, któremu wprowadzający przekazuje środki finansowe, aby w jego imieniu zorganizował, zarządzał lub prowadził przedsięwzięcia związane ze zbieraniem, przetwarzaniem, recyklingiem, oraz unieszkodliwiania ZSEE.

Organizacje te są jednocześnie zobowiązane do przeprowadzania publicznych kampanii edukacyjnych, na które mają przeznaczać 5 proc. przychodów uzyskanych w danym roku kalendarzowym. Rynek obrotu ZSEE w Polsce jest zatem dosyć dziwnie skonstruowany jak na kraj europejski o aspiracjach kraju wysokorozwiniętego.

Abstrahując od słabej implementacji dyrektyw unijnych w zakresie ZSEE, ekonomiczna konstrukcja tego rynku nadal preferuje dostawcę czy producenta dóbr, tzw. wprowadzającego. Wyraźnie to odbija się na rynku, szczególnie od momentu konieczności osiągnięcia przyjętych poziomów recyklingu.

Wprowadzający, zgodnie z zasadą maksymalizacji zysku, minimalizuje opłatę recyklingową przy pomocy przez siebie kontrolowanych organizacji odzysku. Organizacje odzysku konkurując o tzw. limity recyklingowe (licytując wielkość tych limitów), obniżają na korzyść wprowadzającego cenę, za każdy kilogram ZSEE.  Organizacje te jednakże starając się zachować, na ile to możliwe finansowanie kosztów własnej działalności oraz dążąc do wypracowania określonego poziomu zysku na dywidendę dla akcjonariuszy, de facto w ogóle albo w niewielkim stopniu ponoszą koszty tej konkurencji. Sytuacja ta obniża zatem kwoty przekazywane na sfinansowanie całego systemu zbiórki i przetwarzania ZSEE. Dlatego też coraz mniejsze kwoty trafiają do zakładów przetwarzania czy recyklerów. Wpływa to na potęgowanie szarej strefy, czyli dzikich wysypisk, nielegalnego spalania odpadów i tzw. handel kwitami.
    
Baza danych o odpadach

Pewną próbą likwidacji tego niekorzystnego zjawiska jest utworzenie bazy danych o produktach i opakowaniach oraz gospodarce odpadami (BDO). Celem utworzenia tej bazy było:

• zwiększenie kontroli nad krajową gospodarką odpadami oraz zapewnienie monitoringu przepływu strumieni odpadów przez umożliwienie bieżącego prowadzenia ewidencji odpadów w BDO,
• śledzenie drogi odpadów od ich wytworzenia przez transport po zagospodarowanie,
• optymalizacja procesu sprawozdawczości z prowadzonej gospodarki odpadami,
•  ograniczenie nieprawidłowości w sektorze gospodarki odpadami.

W BDO gromadzi się w nim m.in. informacje o:

• wprowadzanych na terytorium kraju opakowaniach, produktach w opakowaniach, w podziale na poszczególne rodzaje opakowań, oraz odpadach z nich powstających,
• wprowadzanych na terytorium kraju olejach smarowych, oponach oraz o odpadach z nich powstających,
• wprowadzanych pojazdach, zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym, bateriach i akumulatorach oraz o odpadach z nich powstających,
•  osiągniętych poziomach itd.

System ten jest dosyć złożony i wymaga uwagi ze strony uczestników rynku gospodarki odpadami, zwłaszcza w tzw. module sprawozdawczości. W opinii autora niniejszego artykułu, załatwianie wszystkiego poprzez

rozrost sprawozdawczości, czyli de facto biurokracji może wpłynie na uszczelnienie systemu odbioru i zagospodarowania odpadów, ale niekoniecznie usprawni cały system zagospodarowania odpadów.

Podsumowanie

Nowelizacje ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminie czy ustawy o odpadach, czyli podstawowych aktów prawnych w Polsce regulujących rynek gospodarki odpadami, nie przyniosły oczekiwanych efektów. Nadal mamy do czynienia z dzikimi wysypiskami odpadów, nielegalnym ich spalaniem, a z tego powodu niekompletnymi statystykami.

Poza tym po początkowej obniżce poziomu opłat za odbiór i zagospodarowanie odpadów komunalnych, nastąpił ich wzrost do dopuszczalnych poziomów tej opłaty, co nie oznacza, że gminy nie dotują tego systemu. Dzieje się tak dlatego, że w zasadzie ukształtował się rynek lokalnych monopoli dyktujących ceny. Wydaje się zatem, iż należy jeszcze raz przemyśleć konstrukcję funkcjonowania tego rynku.

^Przypisy:
_{[1] Por. M. Plewa, R. Giel, M. Klimek, Analiza porównawcza gospodarki odpadami w Polsce i innych krajach europejskich, Logistyka 6, 2014, s. 8748–8758.
[2] Por. Ustawa o odpadach z 14 grudnia 2012 r. 2019.09.06 zm. Dz.U.2019.1579.
[3] Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, Dz.U.2018.1454 z późn. zm.
[4] Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, Dz.U.2018.1454 z późn. zm.
[5] Por. Rośnie szara strefa. Gospodarka odpadami – skuteczny nadzór i kontrola, debata z udziałem K. Kawczyńskiego, Przewodniczącego Komitetu Ochrony Środowiska w Krajowej Izbie Gospodarczej, serwis samorządowy PAP, https://samorzad.pap.pl/kategoria/srodowisko/rosnie-szara-strefa-debata-... (dostęp 15.07.2020).
[6] Por. Ochrona środowiska 2019, Warszawa 2019, https://stat.gov.pl/obszary-tematyczne/srodowisko-energia/srodowisko/och..., (dostęp 18.11.2020).
[7] Dz.U. 2019 poz. 1579.
[8] .U. 2015 poz. 1688 z późn. zm.}