18 lat we Wspólnocie

Ambasador Jan Truszczyński – absolwent SGH (ówczesnej Szkoły Głównej Planowania i Statystyki). Jego życie zawodowe jest związane z Unią Europejską: w latach 2001–2005 był głównym negocjatorem członkostwa Polski w UE oraz, kolejno, podsekretarzem stanu i sekretarzem stanu w MSZ. W okresie 2007–2014 piastował stanowiska kierownicze w Komisji Europejskiej. Był, kolejno, zastępcą dyrektora generalnego w DG Rozszerzenie i DG Edukacja i Kultura, a w latach 2010–2014 – dyrektorem generalnym DG Edukacja i Kultura.

Po Janie Kułakowskim był Pan drugim głównym negocjatorem ds. akcesji Polski do UE. Nasza droga do członkostwa to kilka lat przygotowań, następnie ponad cztery i pół roku negocjacji. Jak Pan wspomina tamten czas? Czy mógłby Pan przywołać newralgiczne momenty negocjacji, być może jakąś anegdotę? W maratonie zwykle najtrudniejszy jest ostatni odcinek przed metą, czyli – w tym przypadku – podpisaniem traktatu akcesyjnego. Czy tak właśnie było?

Przede wszystkim muszę podkreślić, że przygotowania do członkostwa trwały nieprzerwanie aż do dnia naszego wejścia do Unii Europejskiej, a w wielu sprawach kontynuowaliśmy dostosowania do unijnych wymogów również po akcesji. Ostatni okres przejściowy – na dojście do wymaganych prawem UE poziomów emisji tlenków azotu z tzw. dużych obiektów spalania – skończył się dopiero w 2017 r.! Mówię o tym dlatego, że podstawową treścią każdego okresu przedakcesyjnego są właśnie dostosowania kandydata do reguł gry w UE. Negocjacje akcesyjne to proces stopniowej budowy wzajemnego zaufania. Kiedy ono powstaje? Ano wtedy, kiedy kandydat kładzie na stole mierzalne dowody, że dostosowania idą do przodu zgodnie z wcześniejszymi planami i jego deklaracjami, dochodzą do skutku niezbędne adaptacje prawa i instytucji. Jeśli tego nie ma, to i nie może być żadnego postępu w negocjacjach akcesyjnych, zatem same negocjacje to przede wszystkim okresowa „fotografia” dowodów postępu dostosowawczego. To jednak mrówcza, drobiazgowa i, siłą rzeczy, nudna praca, nieciesząca się specjalnym zainteresowaniem mediów i opinii publicznej. Uwagę przykuwa inny aspekt negocjacji – uzgadnianie długości i treści tzw. rozwiązań przejściowych, czyli niezbędnych kandydatowi lub państwom członkowskim czasowych odstępstw od pełnego stosowania tego czy innego przepisu UE. W gronie ówczesnych kandydatów Polska zgłosiła relatywnie najwięcej takich potrzeb, uzyskując w negocjacjach ponad 40 czasowych derogacji od wymogów unijnego prawa. Paru derogacji zażądały także państwa członkowskie. Nie przyszło to łatwo ani szybko, nie było żadnych przełomowych momentów, nie tworzono żadnych pakietów negocjacyjnych opartych na zasadzie wymiany ustępstw, każde rozwiązanie przejściowe „musiało bronić się samodzielnie”. W pamięci pozostaje 13 grudnia 2002 r. – ostatni dzień negocjacji, w trakcie sesji Rady Europejskiej w Kopenhadze, był dramatyczny, bo kilku szczególnie istotnych dla Polski tematów nie udało się uzgodnić w poprzednich tygodniach ani na moim szczeblu, ani na szczeblu ministrów spraw zagranicznych. Tym musiał więc się zająć szef naszego rządu, Leszek Miller, i zrobił to skutecznie, prowadząc wiele rund rozmów między godz. 8 a godz. 19; kilkanaście minut po 19 usłyszeliśmy, że państwa UE zaakceptowały również ostatni z naszych sześciu postulatów. Był to więc swoisty całodzienny rollercoaster, ale zakończył się sukcesem.

Negocjacje akcesyjne były wyjątkowym doświadczeniem i wielkim wyzwaniem dla polskiej dyplomacji. Czy mógłby Pan przywołać skalę tego przedsięwzięcia pod względem koncepcyjnym i organizacyjnym dla polskiej administracji?

Przygotowanie kraju tak, by mógł z pożytkiem dla siebie i innych korzystać z udziału w Unii Europejskiej, było zadaniem dla całej administracji centralnej i samorządowej. Trzeba było stworzyć system zapewniający skuteczną koordynację całości działań. Trzeba było działać tak, by każdy widział, że wejście do UE jest rzeczywistym i codziennym priorytetem Polski. Takie zinternalizowanie priorytetu narodowego nie przychodzi z dnia na dzień do głowy każdego urzędnika. Gdy w ministerstwach, w celu ułatwienia koordynacji, stworzono departamenty ds. integracji europejskiej, reszta ministerialnych aparatów początkowo odpychała od siebie wszystko, co było związane z UE – „mamy do tego specjalny departament, niech oni tym się zajmują, a my będziemy dalej pracować po swojemu…”.

W sumie jednak w owych czasach powstał skuteczny wielopoziomowy system przygotowań do przyszłego członkostwa. Była strategiczna podstawa programowa – Narodowa Strategia Integracji. Były niezbędne ramy planowania działań – Narodowy Program Przygotowania do Członkostwa. Koordynacją zajmował się kierowany przez kolejnych premierów rządowy Komitet Integracji Europejskiej (KIE), obsługiwany przez wyspecjalizowany i efektywny aparat w postaci Urzędu KIE (UKIE). Powołano także Międzyresortowy Zespół ds. Przygotowania Negocjacji Akcesyjnych, a w jego ramach blisko 40 tematycznych grup zadaniowych. Łącznie w ministerstwach, administracji samorządowej oraz urzędach, agencjach i inspekcjach adaptacją kraju do unijnych wymogów zajmowało się, non stop, kilka tysięcy osób. W okresie, w którym funkcjonowałem jako tzw. główny negocjator, co tydzień, na każdej sesji Rady Ministrów, pierwszym punktem była ocena stanu prac dostosowawczych, a kolejny punkt stanowił ogląd stanu negocjacji akcesyjnych. Myślę, że dziś trudno byłoby w równie konsekwentny i regularny sposób utrzymywać przez lata podobne zaangażowanie na rzecz jakiegokolwiek priorytetu politycznego.

O co chodziło z wypracowaniem kompromisu wewnętrznego w sprawach zewnętrznych? Chodzi mi nie tylko o trudne negocjacje z UE, ale nie mniej trudne negocjacje polsko-polskie, uwzględniające to, że trzeba było w kraju wypracować stanowisko, by w ostatecznym rozrachunku wynegocjowane decyzje były korzystne dla całego społeczeństwa, a nie jedynie dla konkretnych grup interesów. Czy mógłby Pan podać przykład wypracowywania takiego kompromisu?

W kompleksowych negocjacjach (31 dziedzin tematycznych) zawsze pojawiają się dziesiątki specyficznych potrzeb i interesów, wymagających odrębnego potraktowania, z reguły w postaci czasowych odstępstw od wymogów unijnego prawa. Długość i warunki takich odstępstw nie dają się określić jakimś matematycznym równaniem. To jest właściwie zawsze wypadkowa wektorów nacisku, biegnących w różnych kierunkach: naciskają reprezentujące daną branżę grupy interesu i sprzyjające im partie polityczne czy indywidualni politycy, naciskają w ochronie interesów konsumenta negocjatorzy i rząd, naciskają Komisja Europejska i aktywne w danej sprawie państwa członkowskie oraz deputowani do Parlamentu Europejskiego, naciska działające na poziomie UE stowarzyszenie branżowe. Rzecz teraz w tym, żeby w gąszczu tych krzyżujących się żądań doprowadzić do zdefiniowania landing zone, czyli pola dającego się racjonalnie uzasadnić kompromisu, akceptowalnego dla wszystkich stron sporu. To generalnie się udawało, przykładami są choćby okresy dostosowawcze na redukcję emisji dwutlenku węgla i tlenków azotu z ponad 200 kotłów w polskich elektrowniach i elektrociepłowniach czy czasowa derogacja na spełnienie wszystkich unijnych warunków sanitarnych przez działające w Polsce mleczarnie. Czasem, zanim siedliśmy do poważnych rozmów z UE, niezbędne jednak było uprzednie urealnienie polskiej wyjściowej pozycji negocjacyjnej. Przykładowo, w sprawie nabywania nieruchomości przez cudzoziemców niektórzy w ówczesnym rządzie polskim domagali się zakazu po wsze czasy, w końcu niechętnie godząc się z żądaniem, by zakaz dla ziemi rolnej trwał „tylko” 18 lat, a dodatkowo był 5-letni zakaz dla gruntu na cele inwestycyjne. To bardzo daleko odbiegało od postulatów wszystkich innych państw kandydujących do UE, a ponadto szkodziło naszemu rozwojowi – ostatecznie chcieliśmy przecież przyciągać inwestorów do greenfields, a nie odpychać ich dyskryminacyjnymi zakazami. W efekcie kolejny rząd polski urealnił pozycję negocjacyjną, redukując okres przejściowy na ziemię rolną do 12 lat i skreślając żądanie 5-letniego zakazu na ziemię inwestycyjną. Ileż to było przy tym awantur politycznych i oskarżeń o zdradę polskiego interesu! Po 18 latach członkostwa jednak widać wyraźnie, że ten kompromis negocjacyjny właśnie dobrze się przysłużył interesom Polski.

Od powołania w 1989 r. pierwszego demokratycznego rządu w Polsce członkostwo w UE było celem strategicznym polityki zagranicznej wszystkich kolejnych ekip rządowych. Poza członkostwem w NATO żadna sprawa nie zyskała tak szerokiego poparcia społecznego oraz nie łączyła podzielonej przecież i wówczas sceny politycznej, co potwierdziło referendum. Można mówić o członkostwie w UE jako o najważniejszym wydarzeniu w historii polskiej państwowości, momencie dziejowym. Czy Polska wykorzystała swoją szansę? Gdzie jest teraz w UE? Czy można powiedzieć, że po 18 latach dojrzała do członkostwa?

Efekty gospodarcze ostatnich 18 lat nie pozostawiają żadnych wątpliwości: bez członkostwa UE Polska byłaby państwem o znacznie niższym poziomie dochodu na głowę mieszkańca, wolniejszym wzroście gospodarczym, wyższym bezrobociu strukturalnym, mniejszych korzyściach z udziału w międzynarodowych łańcuchach tworzenia wartości, wyższym koszcie kredytu, mniej zmodernizowanej infrastrukturze. Nasze przedsiębiorstwa i gospodarstwa rolne dobrze spożytkowały akceleratory konkurencyjności i wzrostu, związane z uczestnictwem w jednolitym rynku wewnętrznym UE. Nasze samorządy – również dzięki przedakcesyjnym przygotowaniom – sprawnie i na ogół sensownie zainwestowały środki z europejskich funduszy strukturalnych. Nasze uczelnie coraz lepiej wykorzystują możliwości stwarzane przez unijne programy badań i innowacji, a ich udział w programie Erasmus+ plasuje je wręcz w czołówce państw UE; ta ostatnia sprawa szczególnie mnie cieszy, bo pracując w Komisji Europejskiej, zajmowałem się m.in. właśnie rozbudową i modernizacją Erasmusa.

Społeczeństwo dało sobie radę, a jak rząd? Tu jest gorzej, zwłaszcza po 2015 r.: nacjonalizm, próby zatrzymania czy wręcz cofnięcia europejskiej integracji, podporządkowanie polityki zagranicznej bieżącym wewnątrzpolitycznym preferencjom partii rządzącej, brak umiejętności i woli gry zespołowej, kwestionowanie zasad i wartości Unii Europejskiej, a w efekcie niska wartość i przydatność Polski jako partnera dla innych państw UE, automarginalizacja kraju i jego wypadnięcie z pierwszej ligi państw członkowskich. Nawet teraz, gdy masowa pomoc naszych rodaków uchodźcom z Ukrainy buduje pozytywny wizerunek Polski w Europie, nasz rząd nie umie tego wykorzystać i trwa na poprzednich pozycjach: poucza innych z pozycji moralnej wyższości, narusza praworządność i kontynuuje jałowy opór wobec prawa europejskiego, blokuje de facto społeczeństwu dostęp do niezbędnego Polsce unijnego Funduszu Odbudowy. Reasumując, rząd cały czas powoduje, że Polska w UE gra poniżej swojego potencjału i swoich możliwości. Ten stan rzeczy, moim zdaniem, może zmienić tylko przegrana PiS w nadchodzących wyborach parlamentarnych.

O ile na początku lat dziewięćdziesiątych członkostwo Polski w UE wydawało się celem odległym i podzielanym wyłącznie przez kraje, które chciały wejść do Wspólnoty, o tyle, im było bliżej końca negocjacji, Komisja Europejska pokazywała, że wymagają one patrzenia przez pryzmat wspólnego interesu. Kiedy nastąpił ten przełom, kiedy zaczęto uważać, że rozszerzenie jest korzystne zarówno dla państw przystępujących, jak i ówczesnej „15”?

W gronie 15 „starych” państw UE nie było ani entuzjastycznych i bezkrytycznych „kibiców” naszego jak najszybszego członkostwa, ani zdeklarowanych i trwałych oponentów wschodniego rozszerzenia Wspólnoty. Gdzieś pośrodku między takimi dwoma ekstremalnymi punktami mieściła się natomiast – dość w sumie szeroka – paleta poglądów i postaw: od życzliwego sprzyjania po chłodny krytycyzm. Mówię tu o indywidualnych opiniach i postawach decydentów politycznych, a nie o oficjalnym stanowisku państw. Nie da się zatem wykazać, że np. państwo A zawsze było promotorem i adwokatem akcesji Polski, natomiast państwo B cały czas „podstawiało nam nogę” i opóźniało proces akcesyjny. Nie było kraju, który blokowałby zamknięcie któregoś z rozdziałów rokowań, uzależniając swoją zgodę od spełnienia przez nas jego specyficznych żądań, szkodliwych dla naszych interesów. Nie było sytuacji, jakie od kilkunastu lat, niestety, ponawiają się w procesie rozszerzenia UE, gdy jedno z państw członkowskich nadużywa niezbędnej w rozszerzeniu jednomyślności, by przy okazji wymusić na kandydacie zgodę na swoje bilateralne żądania, niezwiązane z akcesją. Była natomiast stopniowa, powolna budowa minimum wzajemnego zaufania, bez kryzysowych załamań ani pozytywnych przełomów. Ponieważ w końcu lat dziewięćdziesiątych Polska przez pewien czas była postrzegana jako kraj wlokący się w dostosowywaniu do UE za innymi kandydatami, w Unii Europejskiej pojawiły się głosy, że do klubu trzeba najpierw wpuścić paru mniejszych najlepiej przygotowanych kandydatów, a na Polskę poczekać. To się na szczęście nie zmaterializowało – dzięki temu, że przyspieszyliśmy swoją adaptację i nadrobiliśmy dystans względem innych.

Rozszerzenie UE o kraje Europy Środkowej i Wschodniej (Czechy, Estonia, Litwa, Łotwa, Polska, Słowacja, Słowenia, Węgry) oraz Cypr i Maltę było wielką zmianą jakościową dla samej UE. Wówczas również były obawy przed imigrantami i przestępczością z postkomunistycznego Wschodu, skutkami rozszerzenia rynków pracy w krajach ówczesnej „15”, niechęć większości tych państw do dzielenia się owocami dobrobytu z ubogimi sąsiadami. Jak tłumaczono społeczeństwom zachodnim rozszerzenie o tyle państw, tak, żeby ratyfikacja traktatów akcesyjnych przebiegła pomyślnie w krajach „15”?

Oczywiście, wszystkie te obawy istniały. Z ówczesnych badań opinii publicznej w państwach „15” wynikało, że gdyby warunkiem naszej akcesji był pozytywny wynik referendów w krajach członkowskich, to pewnie nie zostalibyśmy przyjęci do UE. Część społecznych obaw starano się złagodzić poprzez przyjęte w ramach akcesji rozwiązania przejściowe: 7-letni okres na pełną liberalizację dostępu pracowników z nowych państw członkowskich do rynków pracy w „starych” państwach UE oraz 12-letnie restrykcje w zakupie ziemi rolnej w Polsce przez obywateli innych państw unijnych. Natomiast raczej nie było obaw o ratyfikację traktatów akcesyjnych w parlamentach unijnej „15”. Ostatecznie poddawany ratyfikacji produkt – wynik długotrwałego cyklu przygotowań po obu stronach – był obudowany dogłębnymi analizami stanu spraw w każdym kandydującym kraju. Nie było żadnych ocen, iż którykolwiek element nowych traktatów mógł przynieść jakieś straty któremuś z państw „15”; zatem nie istniały materialne podstawy do ich kwestionowania. W każdym z tych państw była więc bezpiecznie duża większość parlamentarna za ich ratyfikacją. Wymowny jest przykład Niemiec: Bundestag głosował nad traktatem akcesyjnym 3 lipca 2003 r., 575 posłów głosowało za, 4 wstrzymało się, 1 był przeciw.

Po wejściu do UE, w świetle Traktatu z Nicei, Polska znalazła się w gronie sześciu największych aktorów europejskich. Czy Polska nauczyła się funkcjonowania w UE w zakresie: tworzenia koalicji i sojuszy, prezentowania i forsowania swojego stanowiska, osiągania kompromisu i porozumienia, i w jakim stopniu?

Częstość i jakość kontaktów oraz dialogu w sprawach integracyjnych, kreatywność i konstruktywne podejście partnerów znajdują najczęściej wyraz w bilateralnych lub grupowych dokumentach, zawierających wspólne stanowisko autorów i propozycje wobec reszty państw członkowskich oraz instytucji UE. Dobrze jest przy tym, gdy takie przejawy i dowody współpracy kładą wspólnie na stole państwa z różnych podzbiorów UE: ktoś z Północy i ktoś z Południa, ktoś z Zachodu i ktoś ze Wschodu, ktoś z przyspieszaczy i ktoś z hamulcowych danej polityki unijnej, ktoś z bogatszych i ktoś z biedniejszych itp.

Otóż, gdy używamy powyższego filtru, widać, że Polska na ogół nie jest inicjatorem takich dokumentów, a najczęściej nie jest także ich sygnatariuszem. Widać, że inne państwa i instytucje UE raczej nie postrzegają Polski jako kreatora, źródło koncepcji, kraj starający się napędzać i usprawniać procesy integracyjne w Europie. Moim zdaniem od wielu lat Polska w Unii Europejskiej „boksuje” w wadze daleko niższej od tej, jaka wynikałaby z jej potencjału gospodarczego i geopolitycznego usytuowania w Europie. Nie zawsze tak było. Przykładem jest polsko-szwedzka inicjatywa Partnerstwa Wschodniego z 2008 r. Oba kraje umiejętnie przygotowały grunt dla akceptacji tej inicjatywy przez pozostałe państwa UE i instytucje unijne, czyli więc można, natomiast budowanie koalicji i pozyskiwanie poparcia nie jest sztuką tajemną. Teraz też można przestać być „graczem błąkającym się po obrzeżach boiska” i znów przystąpić do ataku. Nie wiem jednak, czy obecny rząd polski chce i umie to zrobić.

Czy Polska jest gotowa do jeszcze większej integracji – integracji gospodarczej, unii monetarnej, a także integracji militarnej i politycznej?  

Na pewno nie są do tego gotowe partie rządzącej obecnie tzw. Zjednoczonej Prawicy. Kontynuacja ich rządów nie przyniesie nam zbliżenia do strefy euro i przyjęcia tej waluty, nie da poparcia Polski dla szerszego wspólnego wykonywania kompetencji przez państwa członkowskie, nie umożliwi adekwatnego do naszego potencjału udziału w narzędziach budowy autonomii strategicznej UE. W ostatnich latach Polska nie była wśród tych, którzy „naciskali na pedały”; jej specjalnością było raczej „wkładanie kija w szprychy”. Obawiam się, że pozostanie przy tej specjalności.

Rok 2000, przed kolejną rundą ministerialną negocjacji. Na zdjęciu minister Bronisław Geremek, portugalska prezydencja UE (minister Jaime Gama) i komisarz Günter Verheugen.

Część polskiej delegacji na uroczystość podpisania Traktatu Akcesyjnego w Atenach. Za premierem Tadeuszem Mazowieckim siedzi minister Jan Kułakowski. Obok Tadeusza Mazowieckiego inny absolwent Handlu Zagranicznego SGPiS, premier Józef Oleksy.

Jan Truszczyński z Françoise Gaudenzi-Aubier, negocjatorką Traktatu Akcesyjnego ze strony Komisji Europejskiej.

Toast za powodzenie i dobry finał negocjacji. Fotografia zrobiona zaraz po rozpoczęciu rokowań 31 marca 1998 r.