Subsydia czy transfery pieniężne: dylematy globalnej odpowiedzi na inflację

Dr Michał Rutkowski, dyrektor naczelny Globalnej Praktyki Zabezpieczenia Społecznego i Pracy w Banku Światowym w Waszyngtonie, wskazał, że BŚ śledzi inflację w ponad 180 krajach i bada, w jaki sposób reagowały one zarówno na kryzys wywołany pandemią COVID-19, jak i obecny spowodowany przez inflację. Pojawia się pytanie o znalezienie najbardziej skutecznych sposobów przezwyciężenia następstw inflacji w ramach polityki zabezpieczenia społecznego wobec trendów w różnych krajach i na różnych kontynentach.

Dr Rutkowski zauważył, że występuje podobieństwo pomiędzy działaniami podjętymi w trakcie pandemii oraz kryzysu inflacji. Jak wskazał, programy pomocowe uruchomione w czasie pandemii były bezprecedensowe, jeśli chodzi o zabezpieczenia społeczne i podobnie szeroki zakres mają programy uruchamiane obecnie, choć siła ich oddziaływania jest mniejsza. Zasadnicza różnica polega jednak na roli subsydiów (do paliw, żywności, nawozów, opłat stałych) jako narzędzi interwencji (obok pomocy społecznej) w zwalczaniu negatywnych skutków COVID-19 lub inflacji. W odpowiedzi na pandemię nie odgrywały one żadnej roli, gdy spadła siła nabywcza gospodarstw domowych (lockdown), natomiast w walce ze skutkami inflacji zastosowano je masowo (w czasie pandemii dominowały transfery pieniężne w ramach pomocy społecznej). Średnio na świecie subsydia stanowią 33% ogółu interwencji, a pomoc społeczna 31% (pozostałe to odpowiednio: 6% – ubezpieczenia społeczne, 6% – programy rynku pracy, 6% – interwencje związane z handlem, a 19% – interwencje podatkowe).

Jak podkreślił dr Rutkowski, wprowadzenie subsydiów jako elementu zabezpieczeń społecznych rodzi pytania o długofalowe konsekwencje takiej polityki. O ile pomoc społeczna jest zrozumiałą odpowiedzią na szok w postaci np. pandemii, gdyż trudno ubezpieczyć się od tego typu ryzyka, to w przypadku subsydiów wprowadzonych w obecnym kryzysie wątpliwości jest wiele – uważa ekspert BŚ. Jak wyjaśnił, gdy pojawia się szok cenowy, reakcja administracyjna wydaje się mieć charakter antyinflacyjny, lecz sztuczne ograniczenie poziomu cen może prowadzić do ukrytej inflacji, a tym samym do niedoborów. Kolejnym negatywnym aspektem subsydiów – jak analizuje dr Rutkowski – jest to, iż celem zabezpieczeń społecznych jest pomoc ubogim, zagrożonym ubóstwem i najbardziej stratnym, a nie wszystkim, subsydia te będą zatem musiały powoli podlegać ograniczeniom. Są one niezwykle kosztowne, odbierają cenom ich rynkowy charakter oraz zmieniają ich strukturę, w efekcie naruszając mechanizm rynkowy w jego funkcjach alokacyjnej i dystrybucyjnej, ale są też popularne politycznie.

Dr hab. Agnieszka Chłoń-Domińczak, prof. SGH, dyrektor Instytutu Statystyki i Demografii SGH poruszyła kwestię megatrendów, które wpływają na przyszłość zabezpieczeń społecznych w krajach Unii Europejskiej.

Są nimi:

• problemy demograficzne;
• zmiany w świecie pracy, gdzie nie obowiązuje prymat umowy na czas nieokreślony z pełnym dostępem do zabezpieczeń społecznych;
• rewolucja cyfrowa niosąca szanse i zagrożenia dla rynku pracy
• oraz globalne procesy migracyjne wynikające ze zmian klimatycznych.

Obok wymienionych trendów istnieją dodatkowe rodzaje ryzyka dla zabezpieczeń społecznych, jak zjawiska zaobserwowane w 2021 roku, w tym m.in. fakt, że 16,5% osób w wieku 20-34 nie uczyło się i nie pracowało.

Jak podkreśliła prof. Chłoń- Domińczak, brak rozwoju kompetencji zawodowych utrudnia powrót na rynek pracy.

Do 2050 roku w UE wzrośnie liczba osób powyżej 75 roku życia do 75 mln z obecnych 44 mln, co będzie wyzwaniem zarówno dla systemu emerytalnego, jak i opieki długookresowej. Pesymistyczny obraz przyszłości utrwala fakt, iż 40% pracowników funkcjonuje w oparciu o niestandardowe formy zatrudnienia z ograniczonym dostępem do zabezpieczeń społecznych, przy czym często nie jest to wybór, lecz konieczność. Nierzadko pracownicy działają w oparciu o samozatrudnienie jako jednoosobowe firmy.

Pomimo powyższych niekorzystnych czynników, znaczna część finansowania zabezpieczeń społecznych w UE pochodzi ze składek. Prof. Chłoń-Domińczak zasygnalizowała jednak, że w przypadku pojawiania się szoków, jak np. pandemia, będzie rosła rola dochodów podatkowych w ich finansowaniu, konieczne stanie się wobec tego opodatkowanie np. majątków. Jeśli chodzi o szok inflacyjny, to trzeba zastanowić się nad tym, w jaki sposób wprowadzać środki łagodzące jego skutki, aby ograniczać także oczekiwania inflacyjne. Wydaje się, że z tej perspektywy subsydia są skuteczne – oceniła.

Według prof. Chłoń-Domińczak kluczowym zagadnieniem do rozważenia jest też to, w jaki sposób polityka fiskalna może dokonywać redystrybucji efektywnie, czyli tak, aby była ona dostosowana do możliwości budżetu państwa i jednocześnie zaspakajała najpilniejsze potrzeby społeczne. W tym kontekście badaczka postulowała potraktowanie części wydatków na cele społeczne (przede wszystkim edukacja przedszkolna oraz edukacja przez całe życie) jako inwestycji w kapitał ludzki, co pozwala zastosować złotą regułę finansów publicznych dla zapewnienia finansowania zabezpieczeń społecznych.

Dr hab. Krzysztof Marczewski, prof. SGH, z Zakładu Modelowania Ekonomicznego SGH zadał pytanie o to, czy złota reguła nie stoi w sprzeczności z wydatkami na rzecz osób  starszych (powyżej 80. roku życia), które trudno potraktować jako wydatki inwestycyjne. Prof. Chłoń-Domińczak podkreśliła, że inwestycje społeczne przekładające się na wzrost dochodu narodowego są konieczne, żeby zabezpieczyć wszystkie grupy społeczne i w tym ujęciu złota reguła nie stoi w sprzeczności z wydatkami na osoby starsze.

Prof. dr hab. Tomasz Michalski, prof. dr hab. Adam Śliwiński i dr hab. Marek Monkiewicz, prof. SGH z Katedry Ryzyka i Ubezpieczeń SGH, wspólnie zaprezentowali zagadnienie strumieni zasileniowych w systemie zabezpieczenia społecznego. Jak podkreślił prof. Śliwiński, przyjęli oni podejście cybernetyczne, kierując uwagę na kategorie systemów i podsystemów zabezpieczenia społecznego. System w takim ujęciu rozumiany jest jako zbiór współdziałających ze sobą elementów, czyli podmiotów, które mają pewne własności (atrybuty) oraz znajdują się związkach współdziałania ze sobą (relacjach). Na tej podstawie można stwierdzić, że systemy powinny być ścisłe (nie ma problemu z określeniem, co do nich należy), niezmienne (elementy zawsze należą do systemu), zupełne (każdy element należy do jednego z podsystemów) oraz funkcjonalne (funkcja stanowi kryterium wyodrębnienia systemu).

Prof. Michalski przedstawił wobec tego następujące podsystemy (podzbiory elementów systemu wyróżnione ze względu na ich własności i relacje) polskiego systemu zabezpieczeń społecznych: ubezpieczenia społeczne (emerytalne), ochrona zdrowia, rehabilitacja inwalidów, pomoc społeczna i uzupełniające świadczenia socjalne.  Wśród strumieni zasileniowych systemu zabezpieczeń znalazły się: ubezpieczenia oparte na zasadzie solidarności i wzajemności, oszczędności jako nieskonsumowana część dochodów gospodarstw domowych lub państwa oraz inwestycje, czyli zaangażowanie finansowe w dane przedsięwzięcie, by w przyszłości osiągnąć określony zysk. Ekspert zwrócił uwagę na trudności w realizacji idei zabezpieczeń społecznych pomimo jasno wyróżnionych strumieni. Idea ta – jak to ujął  – opiera się na solidarności społecznej, którą realizuje państwo w formie zobowiązania obywateli, a nie filantropii. Okazuje się, że w przypadku Polski kolejne reformy systemu emerytalnego stanowiącego jeden z podsystemów zabezpieczeń społecznych doprowadziły do zmiany charakteru strumieni zasilających z inwestycji (w ramach III filara – OFE) w oszczędności na subkontach ZUS oraz w składki na kontach ZUS. Pojawił się problem z rozróżnieniem charakteru tych strumieni, a zatem także różnic w rodzajach  ryzyka z nimi związanych; składki charakteryzuje ryzyko starości, oszczędności – dostęp, często warunkowy, a inwestycje – ryzyko spekulacyjne. Prof. Michalski zaapelował wobec tego o uzupełnienie polityki edukacyjnej, żeby uświadamiać społeczeństwo odnośnie do specyfiki wprowadzanych ciągle zmian do systemu emerytalnego (obecnie funkcjonują także Pracownicze Plany Kapitałowe).

Prof. Marek Monkiewicz zauważył, że istnieje zbyt skąpa literatura w zakresie korelacji strumieni zasileniowych oraz rodzajów ryzyka z nimi związanych. Ubezpieczenia – jak wspomniano – charakteryzuje ryzyko starości, więc zdarzenie w postaci wejścia w wiek emerytalny skutkuje wypłatą świadczenia. System składkowy powoduje, że im więcej wpłacamy, tym więcej uzyskujemy w momencie wystąpienia zdarzenia. Jeśli chodzi o inwestycje, nasze udziały będą warte tyle, na ile rynek wyceni je w momencie wypłaty. W najgorszym wypadku mogą być nic niewarte. Oszczędności z kolei powinny podlegać indeksowaniu o dany wskaźnik – mówił prof. Monkiewicz. Ekspert upatruje w nowoczesnych technologiach szansę na optymalizację strumieni zasileniowych. W przypadku Polski wydaje się, że są ku temu spełnione warunki brzegowe, a mianowicie jest dostępna wielka baza danych w formie elektronicznej.

Serię wystąpień zamknął prof. dr hab. Marek Góra z Katedry Ekonomii I SGH, wskazując na potrzebę uwzględnienia w rozważaniach dotyczących zabezpieczeń społecznych kwestii proporcji: jeśli dana grupa wiekowa otrzymuje coraz więcej świadczeń, inne muszą otrzymywać coraz mniej (inaczej to wygląda w przypadku znaczącego wzrostu gospodarczego). W świetle tego należy zadbać również o grupy wytwarzające produkt, aby zbytnio nie przytłoczyć ich kosztami zabezpieczeń społecznych, co sprawia, że złota reguła jest koniecznością.

Prof. Góra spojrzał na problem obecnej inflacji w szerokim kontekście, akcentując jej źródła m.in. w działaniach rządów podejmowanych w trakcie pandemii COVID-19, gdy z łatwością wydawano pieniądze, których w rzeczywistości nie posiadano, przy czym istniała powszechna świadomość, iż skończy się to inflacją. Według prelegenta cofnęliśmy się w sferze funkcjonowania finansów publicznych, ponieważ rozmiękczono procedury wydawania publicznych pieniędzy, co w „normalnych czasach” byłoby określone mianem quasi-korupcyjnego  systemu wydawania środków. Można zadać sobie pytanie o to, jakie jeszcze skutki pozostawiła po sobie pandemia. Nasuwają się na myśl doniosłe wydarzenia historyczne, które w sposób znaczący przekształciły świat. I tak epidemia dżumy (czarna śmierć) w XIV wieku stała się impulsem do powstania protokapitalistycznych gospodarek w wyniku niedoboru rąk do pracy i wzrostu ceny siły roboczej, natomiast dwie wojny światowe w XX wieku zwiększyły rolę i znaczenie kobiet w społeczeństwie – wskazał prof. Góra.

Czy COVID „przeorał” nasze życie na tyle, żeby stał się impulsem do czegoś nowego i lepszego zarazem, czy pozostawił po sobie tylko koszty – zastanawiał się prof. Góra. Według niego z pewnością doszło do poważnych zmian w świecie pracy, gdyż upowszechniła się praca zdalna, która „odkleiła” miejsce pracy od jej wykonywania, ożywiając dyskusje na temat jej efektywności. Niewątpliwie doszło do osłabienia więzi społecznych, które trudno odtworzyć w przedpandemicznym kształcie. Być może pozostaje nam tylko maksymalizować to, co dobre i minimalizować koszty w postcovidowym świecie – zastanawiał się ekspert. W obecnej sytuacji zastanawiamy się, czy walka z kosztami inflacji ma się odbywać poprzez subsydia czy przy użyciu transferów pieniężnych. Z jednej strony, istnieje pogląd, iż ludzie sami lepiej zarządzają środkami własnymi, ale z drugiej strony, wskazuje się na niższe koszty wspólnej ich alokacji np. w przypadku przedszkoli, które w dodatku wyrównują szanse awansu społecznego – zauważył profesor. Jak zaznaczył, transfery pieniężne mają tę wadę, że czynią z obywateli klientów polityków, a odpowiednim rozdysponowaniem transferów można „kupić” wybory. Niezależnie jednak od faktu, czy rozważamy wprowadzenie subsydiów czy transferów, nie mamy gwarancji, że w przyszłości będą zabezpieczone w budżecie państwa pieniądze pozwalające na ich finansowanie – ocenił.

Panel dyskusyjny rozpoczęła dr Zofia Czepulis-Rutkowska, specjalistka z zakresu zabezpieczenia społecznego osób starszych, która poruszyła zagadnienie finansowania opieki długoterminowej tworzonej przez świadczenia finansowe oraz usługi niezbędne potrzebującym w celu normalnego funkcjonowania. Dr Czepulis-Rutkowska zwróciła uwagę na fakt, iż potrzeby poszczególnych osób zmieniają się w czasie, wobec czego w danym momencie ktoś może wymagać wsparcia finansowego, a później może pojawić się potrzeba opieki szpitalnej. Niestety opieka długookresowa nie jest powszechnie postrzegana jako ryzyko, stąd brak budowania specjalnych systemów tego typu opieki. Jest ona realizowana w większości przypadków w ramach istniejących form pomocy społecznej i opieki zdrowotnej, co wpływa na trudności w finansowaniu, zwłaszcza w obliczu wzrostu jej kosztów (w krajach skandynawskich wynoszą już około 3% PKB) – powiedziała ekspertka. Ludność się starzeje, więc naturalnym kierunkiem działań jest formalizacja opieki długookresowej (droższa niż w przypadku, gdy to rodziny zajmują się bliskimi), która pozwala rodzinom pozostać na rynku pracy. Dąży się także do demedykalizacji opieki, czemu może sprzyjać trend zdrowego starzenia się: im zdrowszy tryb życia prowadzimy, tym rzadziej trafiamy do szpitala – wskazała.

Dr Czepulis-Rutkowska nadmieniła, że w obniżaniu kosztów opieki może stać się pomocna technologia, co poparła przykładem wykorzystania sztucznej inteligencji w Japonii w zakresie opieki długoterminowej. Niestety strumienie jej finansowania zawsze pozostaną niewystarczające, dlatego konieczne jest łączenie finansowania publicznego i prywatnego - oceniła. Jak pokazuje przypadek Niemiec, dominacja systemu składkowego nie pozwala w pełni zaspokoić potrzeb. Dzieje się tak również w Stanach Zjednoczonych, gdzie dominuje finansowanie prywatne.

Dr hab. Iga Magda, prof. SGH, z Katedry Ekonomii I SGH odniosła się do dylematu: subsydia czy transfery? Według niej mocną stroną subsydiów jest lepsze adresowanie środków niż w przypadku transferów, gdyż umożliwiają one finansowanie pożądanych zakupów np. zdrowej żywności, a nie alkoholu. W krótkim okresie, gdy pojawiają się szoki należy stosować swego rodzaju policy mix, czyli wprowadzać w zależności od wymogów sytuacji subsydia lub transfery, a czasami trzeba wprowadzać wsparcie w zakresie opieki nad osobami starszymi. Jednak w długim okresie wszelkie świadczenia pomocowe muszą być adresowane do najuboższych, jak w przypadku transferów. Prof. Iga Magda zauważyła również, że warto rozważać skuteczność działań z perspektywy płci, ponieważ niektóre programy przynoszą korzyści przede wszystkim kobietom, a inne w szczególności mężczyznom.

Prof. Agnieszka Chłoń-Domińczak zaakcentowała potrzebę prowadzenia polityki demograficznej w szerokim kontekście, a nie tylko z punktu widzenia dzietności i wspierania niemal wyłącznie rodzin z dziećmi. W tym kontekście prof. Marek Góra podkreślił, iż program demograficzny jest źle napisany, natomiast w kwestii finansowania zabezpieczeń wydaje się, że źródło podatkowe dla osób 85+ jest właściwe, przy czym osoby młodsze powinny korzystać z systemu składkowego.

Prof. Tomasz Michalski uczulał na potrzebę edukacji, jeśli chodzi o konieczność wydłużania wieku emerytalnego jako działania niezbędnego, aby sprostać omawianym wyzwaniom.

Prof. dr hab. Wojciech Pacho Kierownik Katedra Ekonomii Stosowanej SGH zadał pytanie o to, czy w badaniach dotyczących omawianych zagadnień brany jest pod uwagę tylko kierunek od inflacji do zabezpieczeń społecznych, czy również bada się oddziaływanie zabezpieczeń na wzrost cen. Z kolei dr hab. Feliks Grądalski, prof. SGH, zauważył, że w dyskusji o inflacji nie bez znaczenia jest jej źródło, gdy chcemy znaleźć środki jej zaradzeniu. Zdaniem profesora mamy do czynienia z inflacją podażową wywołaną najpierw pandemią, a obecnie wojną. Ważny jest także komponent behawioralny, czyli reakcje podmiotów, które uzasadniają podnoszenie cen występowaniem inflacji. Można temu przeciwdziałać, wprowadzając instrumenty skłaniające do oszczędzania w oparciu o waloryzację. Doszłoby wtedy do przekształcenia popytu transakcyjnego w popyt oszczędnościowy.

Prof. Krzysztof Marczewski dodał, że w odniesieniu do walki ze skutkami inflacji subsydia uzasadnić można tym, iż żadna grupa społeczna nie jest odpowiedzialna za wojnę, w wyniku której wzrosły ceny surowców, więc pomoc tylko wybranym grupom byłaby kontrowersyjna. Subsydia są wobec tego łatwe do wprowadzenia politycznie i technicznie, a gdy władza jest słaba, to musi posługiwać się takimi środkami. Zdaniem profesora na uwagę zasługuje również to, że wprowadzone subsydia są kontrproduktywne względem celów długookresowych, np. celów zrównoważonego rozwoju.
    
Na koniec dr Michał Rutkowski zaakcentował fakt, iż programy pomocowe podczas pandemii COVID-19 miały charakteryzować się tymczasowością (trwać maksymalnie 6 miesięcy), ale w niektórych krajach nie sposób je zakończyć ze względów politycznych. W przypadku programów do walki ze skutkami inflacji również wskazuje się na ich tymczasowość. W dodatku pojawiły się problemy z tym, że egzogeniczny impuls, który wywołał inflację (szok podażowy) pociągnął za sobą komponent behawioralny skutkujący podwyższeniem oczekiwań inflacyjnych. Dr Rutkowski odniósł się w tym zakresie do zagadnienia przywołanego przez prof. Grądalskiego i prof. Pacho.

Subsydia, które powszechnie zastosowano w walce ze społecznymi kosztami inflacji okazały się w niektórych krajach (np. Ameryki Łacińskiej) bardzo szkodliwe. Tam, gdzie przez dekady usuwano subsydia do paliw przywrócono je, niwecząc wcześniejsze wysiłki. Stosowane są jednak ze względu na łatwość ich implementacji i możliwość adresowania, chociaż w dobie zmian technologicznych transfery pieniężne mogą być skuteczniej adresowane – ocenił  dr Rutkowski.

W zakresie finansowania zabezpieczeń społecznych konieczne jest zwrócenie uwagi na potrzebę odejścia od ścisłego rozróżniania kategorii strumieni zasileniowych systemu zabezpieczeń. Świat się zmienia i rośnie liczba systemów składkowych, które muszą być dofinansowywane z budżetu państwa, a więc  z systemu podatkowego. Należy więc mówić o systemie mieszanym, w którym trzeba zabezpieczać środki na ten cel – wskazał dr Rutkowski. Można także zadać pytanie o to, jak finansować zabezpieczenia społeczne przy zachowaniu złotej reguły finansów publicznych. Okazuje się, że jest to możliwe, jeśli potraktuje się wydatki np. na edukację przez całe życie (w trakcie pracy także się uczymy) jako inwestycję w kapitał ludzki. Być może pandemia będzie trwałym impulsem do zmian nie tylko w tym zakresie, ale ogólnie w sferze postrzegania zabezpieczeń społecznych?

dr Małgorzata Korczyk

adiunkt w Katedrze Polityki Gospodarczej i Teorii Pieniądza SGH

--------------------------

Konferencja naukowa „Subsydia czy transfery pieniężne: dylematy globalnej odpowiedzi na inflację” było drugą konferencją dotyczącą polityki społecznej w ujęciu światowym, w której uczestniczył dr Michał Rutkowski – dyrektor naczelny Globalnej Praktyki Zabezpieczenia Społecznego i Pracy w Banku Światowym. Pierwsza, która miała miejsce 21 marca 2022 roku, dotyczyła zagadnienia „Zabezpieczenie społeczne w czasach pandemii: jak odpowiedział świat?”.

Organizatorem konferencji była Katedra Polityki Gospodarczej i Teorii Pieniądza, funkcjonująca w ramach Instytutu Ekonomii Politycznej, Prawa i Polityki Gospodarczej w Kolegium Zarządzania i Finansów. Oficjalnie otworzył ją dr hab. Piotr Wachowiak, profesor i rektor SGH. Następnie wystąpiła dr hab. Joanna Wielgórska-Leszczyńska, prof. SGH – Dziekan Kolegium Zarządzania i Finansów.

Honorowym gościem konferencji była Barbara Socha – podsekretarz w ministerstwie rodziny i polityki społecznej (jednocześnie absolwentka studiów magisterskich i doktoranckich w SGH). Minister Socha omówiła główne zagadnienia współczesnej polskiej polityki społecznej, szczególnie mocny nacisk kładąc na czynnik demograficzny.

Konferencja składała się z dwóch części. Część pierwszą prowadził dr hab. Ryszard Bartkowiak, prof. SGH – dyrektor Instytutu Ekonomii Politycznej, Prawa i Polityki Gospodarczej. W tej części referaty wygłosili: dr Michał Rutkowski (Bank Światowy, temat wystąpienia „Subsydia czy transfery pieniężne: dylematy globalnej odpowiedzi na inflację”), dr hab. Agnieszka Chłoń-Domińczak, prof. SGH (Instytut Statystyki i Demografii, temat wystąpienia „Przyszłość zabezpieczenia społecznego w krajach UE – czy możliwe jest wprowadzenie złotej reguły?”), wspólnie prof. dr hab. Tomasz Michalski, prof. dr hab. Adam Śliwiński i dr hab. Marek Monkiewicz, prof. SGH (Instytut Ryzyka i Rynków Finansowych, temat wystąpienia „Strumienie zasileniowe w systemie zabezpieczenia społecznego”) oraz prof. dr hab. Marek Góra (Katedra Ekonomii I, temat wystąpienia „Pandemia minęła, problemy pozostały”).

Część drugą prowadził prof. dr hab. Zbigniew Polański – kierownik Katedry Polityki Gospodarczej i Teorii Pieniądza. Była to dyskusja panelowa, w której udział wzięli: prof. Agnieszka Chłoń-Domińczak, dr Zofia Czepulis-Rutkowska (Instytut Pracy i Spraw Socjalnych), prof. Marek Góra, dr hab. Iga Magda, prof. SGH (Katedra Ekonomii I) i prof. Tomasz Michalski. Konferencję podsumował dr Michał Rutkowski.

Nad organizacją, oprawą i sprawnym przebiegiem konferencji czuwała Małgorzata Wojakowska-Żeglińska, pracownik Instytutu Ekonomii Politycznej, Prawa i Polityki Gospodarczej.