Niechciana danina – rzecz o podatku katastr(of)alnym

W połowie lat 90. ub. w. prof. Witold Modzelewski, ówczesny wiceminister finansów, udzielił wywiadu pewnej młodej dziennikarce na temat przygotowywanego przez swój zespół projektu reformy podatkowej. Była to chyba najbardziej jak dotąd zaawansowana próba wprowadzenia podatku od nieruchomości ad valorem (katastralnego), który naliczany byłby w oparciu o wartość nieruchomości. Dziennikarka wypytywała wielokrotnie o stawkę procentową i ostatecznie usłyszała: 10%, co w zasadzie zabiło ideę tej formy podatku w Polsce. Niedługo potem w tygodniku „Polityka” ukazał się artykuł nazywający go podatkiem „katastr(of)alnym”, co było gwoździem do trumny całego projektu.

Od tamtego wywiadu minęło prawie 30 lat, a podatek katastralny nadal budzi przeważnie skrajnie negatywne emocje. Najczęściej używany jest w walce politycznej, znacznie rzadziej w merytorycznych dyskusjach. W efekcie konstrukcja podatku od nieruchomości w Polsce nie zmieniła się od czasów komunistycznych, a sam podatek pozostaje na bardzo niskim poziomie.

Przypomnijmy, podatek od nieruchomości obecnie naliczany jest w oparciu o jej powierzchnię. Dla przykładu w Warszawie stawkę na rok 2023 podniesiono o „spektakularne” 15%, do 1 zł/mkw. powierzchni mieszkania. Oznacza to, że w tym roku w Warszawie efektywnie podatek od nieruchomości wynosi 0,008% (!) średniej ceny mieszkania.

Wśród ekspertów wątpliwości nie ulega, że podatek od nieruchomości wymaga reformy. Jednak wydaje się, że opinia publiczna nie jest jeszcze gotowa na zmiany radykalne. Każdorazowa wzmianka polityków o podatku ad valorem kończy się serią fatalistycznych artykułów w największych mediach o tym, jak to ubogiej wdowy emerytki nie będzie stać na utrzymanie własnego lokum. Jak zatem rozmawiać o reformie tego podatku?

Rękawice podjął zespół pod przewodnictwem dr. hab. Pawła Felisa, prof. SGH, który w ramach Instytutu Finansów podległego Ministerstwu Finansów opublikował raport. Opodatkowanie nieruchomości w Polsce na tle systemów europejskich. Wybrane problemy i propozycje zmian. Pokłosiem tego raportu była organizowana przez SGH XVII Debata Podatkowa „Co dalej z podatkiem od nieruchomości?”. Z obu płyną bardzo ciekawe wnioski.

Podatek od nieruchomości generuje rocznie około 28 mld złotych wpływów do budżetu gmin, co czyni go piątym największym podatkiem w Polsce. Jednocześnie aż 80% tego podatku generują nieruchomości wykorzystywane do prowadzenia działalności gospodarczej, dla których stawka jest ponad 20-krotnie wyższa niż w przypadku nieruchomości mieszkaniowych. Zarazem te drugie odpowiadają za jedynie 15% wpływów. To istotna uwaga z punktu widzenia ewentualnych propozycji reform, które przecież oprotestowywane są głównie przez właścicieli mieszkań.

Przez ostatnich niespełna 30 lat wzrost wpływów z podatku od nieruchomości był znacznie mniejszy niż wszelkie inne wskaźniki gospodarcze, m.in. wzrost PKB, wzrost płac, inflacja, wzrost cen mieszkań czy inne podatki. Ten argument stał się szczególnie ważny dla przedstawicieli gmin, które są beneficjentem podatku od nieruchomości, po wprowadzeniu obniżającego wpływy do ich budżetu Polskiego Ładu.

Oznacza to, że przez ostatnie trzy dekady systematycznie maleją możliwości inwestycyjne gmin, które przecież finansują nie tylko edukację, ale też infrastrukturę lokalną i inicjatywy społeczne.

Ponadto lawinowo rośnie liczba skarg na decyzje o wymiarze podatku od nieruchomości w sądach administracyjnych, głównie ze względu na stawkę podatku od budowli. Wynosi on bowiem 2% wartości początkowej budowli, co w przypadku wielomilionowych inwestycji, np. w elektrociepłownie lub wiatraki, generuje znaczne koszty. Doprowadziło to do licznych batalii sądowych o definicję „budowli”, pojęcie to w prawie nie jest bowiem wystarczająco jednoznaczne.
Zarówno z raportu, jak i debaty dowiadujemy się, że archaiczna struktura podatku od nieruchomości nie odpowiada współczesnym potrzebom, a ustalone stawki znajdują się na zdecydowanie zbyt niskim poziomie. Jednocześnie wyczuwalna jest obawa, że podatek katastralny jest nieakceptowalny przez społeczeństwo w tak dużym stopniu, że jego wprowadzenie jest niemożliwe w najbliższej przyszłości.

Zarówno z raportu, jak i debaty dowiadujemy się, że archaiczna struktura podatku od nieruchomości nie odpowiada współczesnym potrzebom, a ustalone stawki znajdują się na zdecydowanie zbyt niskim poziomie. Jednocześnie wyczuwalna jest obawa, że podatek katastralny jest nieakceptowalny przez społeczeństwo w tak dużym stopniu, że jego wprowadzenie jest niemożliwe w najbliższej przyszłości.

Jak zatem powinna przebiegać reforma tego podatku? Uczestników panelu dyskusyjnego zaproszono do przedstawienia własnych propozycji reformy. Dominujące przekonanie o tym, że podatek katastralny w Polsce jest nieosiągalny, skłoniło uczestników do przedstawienia kilku ciekawych, jednak bardziej łagodnych propozycji. Dr hab. Michał Bernardelli, prof. SGH, zaproponował autonomię samorządów w zakresie ustalania stawki podatku. Dyrektor Biura Związku Miast Polskich Andrzej Porawski zasugerował większe jego strefowanie, a Jolanta Panas, starszy specjalista ds. nieruchomości w międzynarodowym koncernie budowlanym, była zdania, że już samo uporządkowanie przepisów i eliminacja niejasności będzie ogromnym krokiem naprzód.

Propozycje panelistów, jakkolwiek interesujące, chyba najbardziej trafnie skomentował prowadzący debatę prof. dr hab. Janusz Ostaszewski, który określił je jako „zbyt zachowawcze” i jednocześnie zachęcił do formułowania propozycji zmieniających myślenie, przełomowych. Wydaje się, że poszukiwanie odpowiedzi na pytanie: Jak zmienić podatek od nieruchomości? warto zatem rozpocząć od szczegółowej lektury wspomnianego już raportu prof. Felisa, w którym prezentowany jest m.in. przegląd interesujących rozwiązań stosowanych w innych krajach.

Problem opodatkowania nieruchomości jest zbyt obszerny i wielowątkowy, żeby móc pokryć wszystkie jego zagadnienia w jednej debacie czy nawet raporcie. Oba są bowiem raczej zaproszeniem do coraz bardziej pogłębionej dyskusji na temat reformy i refleksją podjętą w zasadzie wyłącznie z perspektywy regulatora i beneficjentów (gmin). Nie uwzględniają za to czynników społecznych i gospodarczych, które mogą istotnie zmienić postrzeganie podatku katastralnego przez społeczeństwo. Widoczne jest przecież rosnące niezadowolenie z niskiej dostępności mieszkań, wysokich ich cen i niskiej jakości budownictwa, np. tzw. patodeweloperka. Czy istnieją rozwiązania polityki fiskalnej, które mogłyby wpłynąć na nie pozytywnie? Czy możliwe jest zaprojektowanie struktury i stawki podatku od nieruchomości, które zmniejszałyby nierówności społeczne? Bo jeśli tak, to być może akceptacja społeczna na takie rozwiązanie jest bliżej niż się wydaje.  

WOJCIECH CHAMIER CIEMIŃSKI, doktorant Szkoły Doktorskiej SGH, rzeczoznawca majątkowy, ekspert rynku nieruchomości