Unia Europejska w dobie kryzysów

Unia Europejska, do której Polska weszła przed 18 laty, pod wieloma względami nie przypomina tej z 2004 r. Upływ czasu pozostawił nieuchronny ślad na projekcie integracji gospodarczej i politycznej, do którego chcieliśmy dołączyć. Zmieniły się wyzwania zewnętrzne, a na scenie pojawiło się nowe pokolenie z własną hierarchią zadań. Wspólnota musi się dziś mierzyć z wielorakimi kryzysami, których specyficzną cechą jest to, że występują jednocześnie, oddziałując na siebie wzajemnie.

Unia Europejska, do której wstępowaliśmy w maju 2004 r., była wręcz podręcznikowym przykładem historii sukcesu. Minęły już wprawdzie czasy, gdy dobrobyt i szybki wzrost gospodarczy automatycznie były kojarzone z procesem integracji europejskiej na zasadzie „skutek–przyczyna”. Kryzys paliwowy lat siedemdziesiątych i upadek systemu z Bretton Woods zakłóciły taką percepcję, ale wciąż Wspólnoty Europejskie były postrzegane w świecie jako „potęga generująca normy i reguły gry w gospodarce” oraz godny naśladowania przykład rozwoju społeczno-gospodarczego, stymulowanego wolnym handlem i współpracą regionalną.

W listopadzie 1993 r. Europejska Wspólnota Gospodarcza (EWG) zmieniła nazwę na Unia Europejska, przyśpieszając zarazem prace nad unią walutową, która pozwoliła na wprowadzenie wspólnego pieniądza i zainicjowanie unijnej polityki monetarnej z kluczową rolą Europejskiego Banku Centralnego (EBC). W styczniu 2002 r. do obiegu weszły pierwsze monety i banknoty euro. Zgodnie z duchem i literą Traktatu z Maastricht (1993 r.) oraz Traktatu z Amsterdamu (1997 r.) UE zaczęła też rozwijać pogłębioną współpracę sądowo-policyjną i położyła podwaliny pod dzisiejszą Wspólną politykę bezpieczeństwa i obrony (CSDP). Podpisany zaś w 1985 r. Układ z Schengen objął w 2007 r. dziesiątkę kolejnych państw, które zrezygnowały z prowadzenia kontroli granicznych wewnątrz jednolitego rynku UE w imię pełnej realizacji czterech wolności odnoszących się do swobody przemieszczania się: osób, przepływu kapitału, towarów i usług.

Przede wszystkim jednak Unia Europejska, która w grudniu 1997 r. podjęła decyzję o rozpoczęciu negocjacji przedakcesyjnych z Polską, innymi krajami Europy Środkowo-Wschodniej oraz Cyprem i Maltą, znakomicie poradziła sobie z konsekwencjami rozpadu ZSRR i wyjściem krajów regionu spod radzieckiej kurateli. Jeśli kraje EŚW nie znalazły się wówczas w szarej strefie bezpieczeństwa i z powodzeniem włączyły się w proces globalizacji gospodarczej, to stało się tak dlatego, że UE wraz z NATO odegrała rolę głównego systemu odniesień dla transformacji w regionie środkowoeuropejskim. Zjednoczenie Niemiec – największe wyzwanie geopolityczne na kontynencie od zakończenia II wojny światowej – okazało się zaś szansą, a nie groźbą dla Europy. Stało się tak dzięki zaangażowaniu w ten proces Unii Europejskiej i kluczowej roli, jaką odgrywał w niej tandem niemiecko-francuski, poszerzony z czasem o Polskę w ramach Trójkąta Weimarskiego.

Unia Europejska, aktywnie uczestnicząca w pracach nad powołaniem do życia Światowej Organizacji Handlu (1995 r.), a wcześniej w przebiegu tzw. Rundy Urugwajskiej GATT, chcąc nie chcąc, stała się też ważnym aktorem polityki międzynarodowej. Przyczyniły się do tego pogłębione w czasach zimnej wojny więzi transatlantyckie, własne sukcesy gospodarcze oraz zaangażowanie finansowe i polityczne w budowanie przyjaznego sąsiedztwa wokół UE (Wider Europe, ENP czy Partnerstwo Wschodnie).

Rozszerzenie UE i akcesja 12 nowych państw członkowskich w latach 2004–2008 była bez wątpienia wielkim sukcesem, zwłaszcza Komisji Europejskiej (DG Enlargement), która odpowiadała za negocjacje poszczególnych rozdziałów traktatów akcesyjnych i harmonizację prawa. Logicznym zwieńczeniem tego etapu – a tak się wówczas wydawało – miała być konsolidacja porządku instytucjonalno-prawnego UE.

Usprawnienie procesu decyzyjnego w liczącej 27 członków Unii Europejskiej, uporządkowanie jej statusu międzynarodowego oraz zmniejszenie tzw. deficytu demokratycznego, który pogłębia dystans dzielący obywateli od centrum decyzyjnego w Brukseli poprzez m.in. zwiększenie prerogatyw Parlamentu Europejskiego, było głównym zadaniem Konwentu na rzecz Przyszłości Europy. Konwent – powołany do życia przez Radę Europejską w 2001 r. i obradujący do 2003 r. – miał za zadanie przygotować projekt Konstytucji dla rozszerzanej UE.

W prace była też zaangażowana delegacja polska. Uwagę opinii publicznej w naszym kraju przyciągały wówczas głównie kwestia rezygnacji z Invocatio Dei w projekcie Konstytucji UE oraz waga polskiego głosu w systemie głosowania w Radzie UE, podczas gdy pozostałe państwa koncentrowały się raczej na powołaniu do życia dyplomacji europejskiej, utworzeniu stanowiska Prezydenta UE oraz poszerzeniu obszarów, gdzie jest możliwe głosowanie większościowe w Radzie UE.

Różnica w podejściu była symptomatyczna – pokazywała, że proces socjalizacji Polski w UE i swobodne poruszanie się w systemie decyzyjnym rozszerzonej UE nasz kraj miał dopiero przed sobą. Od postrzegania Unii Europejskiej, jako strony siedzącej po przeciwnej stronie stołu w negocjacjach, Polska musiała przejść do „zadomowienia się” w UE i traktowania jej jako naturalne środowisko do wypracowywania rozwiązań zadowalających wszystkich partnerów na podstawie minimalnego konsensusu.

Pierwszym sygnałem, że nad projektem europejskim, do którego dopiero co dołączyliśmy, kumulują się „czarne chmury”, była reakcja społeczeństw Europy na projekt traktatu konstytucyjnego. Francuskie referendum w sprawie jego ratyfikacji, przeprowadzone w maju 2005 r., zakończyło się kompletnym fiaskiem zwolenników „jeszcze większej integracji”. Aż 55% uczestników francuskiego plebiscytu powiedziało Europie „nie”. Jeszcze bardziej spektakularne było odrzucenie projektu przez wyborców w Holandii. W referendum europejskim z 1 czerwca 2005 r. 61,6% głosujących zgłosiło sprzeciw wobec idei pogłębienia integracji i budowy europejskiego superpaństwa.

Te pierwsze oznaki kryzysu systemowego nie przeszkodziły w podpisaniu Traktatu Lizbońskiego w 2009 r., który – po uwzględnieniu całkowicie różnych rezultatów dwóch referendów w Irlandii – wszedł w życie w tym samym roku.

Począwszy od tego okresu, który dla Polski był kluczowy pod względem umacniania jej pozycji w Unii Europejskiej, kryzysy – zarówno wewnętrzne, jak i zewnętrzne – zaczęły się mnożyć niczym grzyby po deszczu, często nakładając się jeden na drugi.

Kryzys finansowy w 2007 r., kryzys zadłużenia publicznego w strefie euro z 2009 r., który dotknął zwłaszcza Grecję oraz inne kraje południa Europy, arbitralność odpowiedzi na ten kryzys narzucona przez Niemcy, wojna w Gruzji w 2008 r., wzrost znaczenia tendencji eurosceptycznych i stopniowe ograniczanie od 2010 r. swobód obywatelskich oraz wolności słowa przez rząd Viktora Orbána na Węgrzech, aneksja Krymu przez Rosję w 2014 r. i wojna na wschodzie Ukrainy, zakwestionowanie przez rząd PiS w Warszawie rządów prawa oraz wartości, które Unia Europejska uznała za własne, wpisując je do traktatów, w końcu brexit i rosnące lawinowo konsekwencje globalnego ocieplenia – to tylko niektóre z kryzysów, z jakimi przyszło się borykać UE w latach, jakie nastąpiły po wejściu do niej Polski i innych krajów naszego regionu.

Siłą faktów, zagadnienia, które w dziedzinie studiów europejskich wydawały się kluczowe w kontekście rozszerzenia z 2004 r. (takie jak europeizacja, czyli wzajemne oddziaływanie na siebie narodowych systemów prawnych i gospodarek z jednej strony, a z drugiej – dorobku prawnego Wspólnoty, tj. acquis communautaire) oraz jednolitego rynku unijnego, a także wielopoziomowe zarządzanie w Unii Europejskiej (Multi-level Governance) czy kwestie mozaikowej tożsamości Europejczyków, musiały zejść na drugi plan. Na pierwszy plan wysunęły się natomiast podejścia teoretyczne, pozwalające ująć w konceptualne ramy zjawisko europopulizmu i odwrót od głównego nurtu integracji już w stronę europejskiej federacji, luźnego stowarzyszenia gospodarczego państw.

Tymczasem właśnie unikatowe połączenie metod wspólnotowej i międzyrządowej (intergovernmentalism), charakteryzujące proces integracji europejskiej, okazało się zbawienne, gdy Europejczycy stanęli „twarzą w twarz” z pandemią COVID-19, nieodwracalnymi zmianami klimatycznymi i brutalnym podważeniem porządku międzynarodowego przez Rosję, która 24 lutego 2022 r. zaatakowała militarnie Ukrainę. Unia Europejska, podzielona czy osłabiona wewnętrznie, nie poradziłaby sobie z takimi wyzwaniami.

Idealny obraz Unii Europejskiej z 2004 r., jaki zarysowałem na wstępie, był w większym stopniu wyrazem naszych oczekiwań niż opisem stanu faktycznego. Wspólnoty Europejskie borykały się bowiem z poważnymi sytuacjami kryzysowymi już od pierwszych chwil od powołania ich do życia; można by wspomnieć: niepowodzenie projektu Europejskiej Wspólnoty Obrony, „kryzys pustego krzesła”, kwestię brytyjskiego rabatu (składkę członkowską Zjednoczonego Królestwa) czy decyzję niektórych państw członkowskich, by nie wchodzić do strefy euro.

„Kryzysy są wpisane w unijne DNA, ale to, że Unia Europejska jest nieustannie konfrontowana z wewnętrznymi kryzysami, nie przekłada się na system prawa europejskiego, w którym brak regulacji kojarzonych z zarządzaniem kryzysowym” – zauważył w 2010 r. belgijski prawnik Fabrice Picod w pracy L’Union européenne et les crises. Politolodzy, którzy zajmują się integracją europejską, podnoszą niekiedy, że to sama UE i jej skrajne zbiurokratyzowanie generują problemy będące zalążkiem kryzysów strukturalnych.

O tym, że rozwój UE dokonuje się skokowo (dzięki kryzysom, które wymuszają zastosowanie nowych rozwiązań instytucjonalnych, a niekiedy pójście na ustępstwa), jest przekonanych wielu ekspertów. W swoich pracach przywołują często etymologię słowa „kryzys” – kρίση w języku greckim oznacza bowiem w pierwszej kolejności nie tyle „załamanie”, ile „decyzję, jaka jest podejmowana w obliczu poważnej trudności lub zagrożenia”.

Splot kryzysów, z którymi boryka się aktualnie UE, niesie wiele zagrożeń, ale nie jest to „ryzyko śmiertelne”. Doświadczenia dwóch lat pandemii, gdy Komisja Europejska wraz z Europejską Agencją Leków potrafiła zorganizować skoordynowaną akcję homologacji, zamówień i dystrybucji szczepionek przeciwko COVID-19, a także działania na rzecz powstrzymania dalszej dewastacji środowiska naturalnego poprzez akceptację ambitnych celów w polityce klimatycznej i realizację Europejskiego Zielonego Ładu, nie mówiąc już o solidarnym, wspólnym froncie sprzeciwu wobec rosyjskiej napaści na Ukrainę, wskazują jednoznacznie, że kraje Europy Zachodniej i Środkowo-Wschodniej nie byłyby w stanie poradzić sobie z obecnymi zagrożeniami w pojedynkę. Wspólny front był i jest gwarancją sukcesu.

nachroniczne próby ożywienia idei Europy Ojczyzn, lansowanej przez gen. de Gaulle’a przed blisko 70 laty i bezkrytycznie powielanej przez populistów domagających się absolutnej suwerenności, jawią się jako myślowy regres w obliczu wojny grożącej rozprzestrzenieniem się na cały region i kontynent czy epidemii zagrażającej ludności.

Teza brytyjskiego historyka Alana Milwarda, który w wydanej w 1994 r. pracy European Rescue of the Nation State dowodził, że państwa założycielskie Europejskiej Wspólnoty Węgla i Stali zdecydowały się scedować część swoich prerogatyw i przekazać je w gestię Wspólnoty, bo samodzielnie nie były w stanie zaspokajać potrzeb swoich obywateli, nabiera dziś, w 18. rocznicę wejścia Polski do Unii Europejskiej, nowych znaczeń. Kraje naszego kontynentu potrzebują obecnie, bardziej niż kiedykolwiek, jedności i współdziałania w walce o ograniczenie emisji gazów cieplarnianych, potrzebują wspólnego sprzeciwu w konfrontacji z Rosją, a także wspólnego programu rekonstrukcji gospodarczej w ramach Planu Odbudowy dla Europy. To, że tak się stanie, trudno jednak przyjąć za pewnik.

Jeśli Unia Europejska zdoła skutecznie odsunąć na dalszy plan pomysły na fragmentaryzację projektu europejskiego, w ciągu najbliższych lat może ponownie stać się przykładem historii sukcesu, jak to miało miejsce przed 18 laty, gdy nasz kraj wszedł do struktur unijnych.